管理混乱滋生腐败 乡镇财务黑洞侵蚀基层政权

　　安徽省合肥市由市纪委牵头和组织协调，相关部门参加，历时两年多，在全国率先对全市107个乡镇财务进行了彻底普查清理。由于采取了特殊手段，乡镇多年隐藏的“财务黑洞”得以充分暴露：白条子泛滥成灾、“小金库”比比皆是、“土票据”五花八门、工程造价虚高、干部长期拖欠公款、1000多人有违纪违规款。

　　合肥市委副书记、纪委书记黄同文说，长期以来，乡镇财务没有进行过认真彻底的清查，制度的不完善加之多年积垢，使乡镇财务混乱不堪却又藏而不露，或者即使暴露也很少进行严查严管，导致腐败之风滋生蔓延，群众对此意见较大。乡镇财务存在的问题已严重影响到农村改革发展和稳定，恶化了农村干群关系，成为农村长治久安的大患，已到了非治不可的地步。如果不下决心把这些隐患认真解决好，从中找出封堵之策，基层腐败难禁，执政难有作为。

　　乡镇“财务黑洞”侵蚀基层政权

　　合肥市的这次乡镇清财行动源于孙集、山南事件。2001年，合肥市肥西县孙集、山南两个乡镇因财务管理混乱，违纪违法问题严重，发生了群众多次集体上访的恶性事件。乡镇干部本身也因受财务混乱的干扰，日常工作无法开展，山南镇政府工作人员最后每人一把锁，锁门拒绝办公。

　　随后的调查果然发现这两个乡镇财务管理存在严重问题：个人贪污挪用等违纪款近300万元，44名党员干部受到党纪政纪处分，其中乡镇领导干部10人，一般干部34人，另有9人被追究刑事责任。

　　孙集、山南事件在合肥引起了强烈的震动。合肥市委、市政府深刻反思和调研后，认为孙集、山南等乡镇财务管理上存在的问题，在其他乡镇同样存在，只是程度不同而已。于是，合肥市委、市政府决定，从2002年9月开始，历时两年对全市所有乡镇财务分期分批进行全面清理，清财中暴露的问题触目惊心：白条子泛滥成灾，数量多，比重大。多数乡镇白条支出的比例为60%，一些乡镇甚至达到80%。单张白条支出金额最大的居然达到140万元。有相当数量的白条发票无经办人、证明人，有的甚至未经审批就支出了。在一些乡镇，白条借据都10年以上了，仍然没有及时追回欠款，时间最长的一张白条竟然长达32年。107个乡镇，共清理出百元以上的白条发票14万余张，金额达7.7亿余元。

　　乡镇票据管理失控，“土票据”五花八门。调查发现，90%的乡镇存在私设的“小金库”。一些乡镇票据使用五花八门，既有行政事业性收据，也有县区自制的“土票据”，甚至乡镇也自制“土票据”。有的票据下发多年没有进行缴销，导致乱收费、私设“小金库”、收入不入账甚至个人乱支出、乱制票据。在这次清理中，共清理票据8万多本，追缴票据1万多本，清理纠正93个“小金库”，撤销账户366个，追缴资金近4000万元。

　　乡镇建设工程混乱，普遍造价虚高。多年来，乡镇存在着大量无招投标、无预决算、无图纸、无验收的“四无”工程，同时，工程造价普遍虚高10%至20%。肥东县梁园镇近年建设的10多项工程，投资1000多万元，干部群众对工程问题反映不断。清财组进驻后，一算账就核减了277万工程款，核减率达到20%。在这次清财行动中，共审计、核查各类乡镇工程4000多项，核减工程款2226万元，追回多付工程款199万元。

　　乡镇“体外循环”的“包包账”问题突出。乡镇实行“零户统管”后，各部门虽然不再单独设账，但清理中发现不少乡镇部门仍保留着一些收支单据，形成“有据无账”，长期游离于乡镇财务进行“体外循环”，群众称之为“包包账”(即装在干部包包中的账)。这些“包包账”经多年积存斩不断、理还乱，成为乡镇财务管理中的一颗“毒瘤”。通过核查，共清理“包包账”338个，审查后追回款额558万多元。

　　财务混乱的背后隐藏着严重的干部违规违纪问题。清理发现，有4400多名乡镇干部职工拖欠公款，仅清收的干部职工欠款就高达3530万元。近千名干部有违规违纪款，最高款额达23万元。另有97名党员干部拒不主动交待问题，清查后被立案处理，其中部分移交司法机关。

　　合肥乡镇的“财务黑洞”之所以彻底暴露，关键是采取了“宽严相济”的特殊方法：“自查自纠从宽，被查被纠严究”。只要在自查自纠阶段主动自查并纠正问题的，不论这些问题的性质是否违纪违法，一律从宽；反之，如果集中核查阶段被发现则严格按照国家法律和纪律规定从严处理。在自查自纠阶段的最后一天，许多乡镇出现了干部职工排队退款的现象。肥西县刘河乡教委在自查自纠阶段的最后半小时，交出了坐收坐支的30多万元，并主动交出余额1万多元。长丰县三十头乡部分干部职工在最后一天主动退还未入账收入10万余元。在这一阶段，有4400多人主动归还欠款，900多人退出违纪违规款。在集中核查阶段，合肥纪委牵头的清财组，对97名党员干部进行了立案查处，其中有8人被移送司法机关追究法律责任。

　　规范乡镇财务提高执政能力

　　合肥市历时两年多的乡镇财务大清理，不仅使隐藏多年的问题得以充分暴露，而且基本摸清了各乡镇的“家底”，为乡镇下一步的发展奠定了基础。通过清财，教育挽救了干部，为消除基层腐败开了好头。同时，合肥市以此次财务清理为契机，针对清理中发现的一些具有共性的问题，出台了《关于进一步加强乡镇财务管理的意见》，107个乡镇共修订完善和新建立财政财务单项管理制度976个，通过建章立制，对乡镇财务进行整顿规范，使乡镇财务管理开始走上正轨。

　　基层干部纷纷反映，乡镇经济财务问题一直是群众关注的焦点。乡镇是最基层的政府，是农民看得见的身边执政者。这些执政者花钱是否合理合轨合法，关系到基层政权的正常运转，关系到党和政府的形象，是执政能力的直接体现。清财后群众的意见明显减少，政府对财务的管理显著增强，一股自发节约经费科学支出、努力化解债务自保运转的新风气，开始在合肥乡镇悄然形成。

　　笔者在调查中了解到，当前农村乡镇领导普遍反映：凡当主要负责人的，都想把自己的家底摸清楚，但现实中谁也不能、不敢也不愿去做。家底都搞不清，怎样为民办事，怎样执政。现在通过清财，在财政和家底问题上划了一道杠，既给群众一个放心，又还了干部一个清白。关键是乡镇在制定发展计划时真正可以做到量力而行，科学决策。

　　合肥市长丰县下塘镇曾号称县内“负债最重”的镇，账面负债总额近4000万元。镇长沈模好说，自己到任时，看到负债数字吓出一身冷汗。由于戴着巨大的“债务帽子”，这里的干部长期抬不起头，谁也不敢议论如何投资上项目发展经济。通过清财才发现，由于镇里许多工程款结算不规范，产生大量虚拟债务债权，经过核销后，负债总额从4000万元下降到1500多万元。沈模好说，根据真实“家底”，镇里已经制定了经济发展计划，并确定了每年的还债额度，争取逐步化解债务。

　　通过清财，合肥市107个乡镇共核减了2.6亿元债权，减少了2.9亿元债务。随着清财把债权债务彻底核清，干部们不再躲避债主，而是拿着账本直面债主，协商解决。一些乡镇干部说，2004年春节，头一次过了个不用躲债的春节。

　　对于来之不易的清楚家底，乡镇干部备感珍惜。一些乡镇负责人说，谁也不愿意在任期内给“家底”增加债务，要留给下任一个更加殷实的“家底”。清财之后，许多乡镇开始自发建章立制，在招待、车辆等费用上厉行节约，大幅减少不必要的开支。

　　合肥市蜀山区井岗镇制定了《政府采购管理暂行办法》、《机关公务车管理制度》、《镇机关招待费定点实名制度》等一系列规章制度，严格管理和控制各项费用支出。仅招待费一项，执行制度半年后，便比同期锐减了三分之二。长丰县三十头乡实行了更加严格的公务招待制度，招待费发票一律由乡纪委书记审核，并具备呈批单、就餐通知单、原始菜单和餐饮发票，“四单”合一方可报销。

　　“如果没有清财，一大批干部迟早要烂在‘财务黑洞’中”，合肥市蜀山区井岗镇党委书记郑贤刚说，清财对于基层干部来说，不亚于猛击一掌、促其警醒，让人终身难忘。清财给合肥市107个乡镇9000多名在职干部职工，上了一堂十分深刻的党风廉政课，广大干部职工在清财过程中深受教育。

　　乡镇财务管理之所以混乱，其重要原因是管理不严和监督缺失。清财过后，合肥市及各乡镇纷纷出台财政财务管理新规定，重建了乡镇财务管理监督体系，规范了乡镇财务的各个环节，从源头上治理乡镇“财务黑洞”。

　　(来源：法制日报；宋斌代群）