学者新论：国资委应当编制经营预算

　　乔新生（中南财经政法大学教授）

　　去年10月27日，国资委在北京召开了一个国资经营预算研讨会。在会上，国资委的官员提出了国资经营预算的研究报告，在报告中明确提出了编制国资经营预算的方案。

　　这是国资委成立以来，为了明确自己与财政部之间的关系，进一步加强对国有资产的监督管理而作出的重大决定。

　　国有资产从本质上来说属于全民所有的财产。国有资产经营中所获得的收益理应上缴国库。但是按照公司法和其他市场主体法的规定，国有资产一旦进入国有企业，国有企业就拥有了法人财产权，国有企业的股东大会可以自主决定国有企业财产的处分方式。过去，国有资产监督管理部门仅仅履行审批义务，对国有资产的流转按照国家现行的行政法规和部门规章进行形式上的审查。只要国有企业资产的流转符合现行规定，那么国资委就没有权利干涉。通俗地说，国资委虽然是名义上的出资人，但为了顾及到国有企业的基本权利，国资委实际上只能扮演看门人的角色。这样的制度安排使得国资委面临着双重困境：一方面作为国有资产的监管者，它必须对出资人负责，保证国有资产保值增值；而另一方面，由于实行了公司化经营，国资委在处分国有资产时，必须依照公司法的规定行使自己的权利。按照公司法，一旦国有资产进入国有企业，那么国资委只能行使股东权。

　　国资委的这种双重困境直接影响着国有资产监管的效率。在充分尊重国有企业职工的前提下，如果国资委处分国有资产，必须征得国有企业职工的同意；如果国资委想要行使出资人的权利，必须征得财政部门的同意。而这样一来，国资委实际上已经变成了“光杆司令”：在内部，由于受到公司法和工会法的约束，国资委不能随意处分国有企业的资产；在外部，由于受到预算法的影响，国资委也不能随意处分国有资产。作为非金融类国有资产的监管部门，国资委实际上处于进退两难的境地。

　　如今，国资委希望通过编制独立的国资经营预算，将本部门的特殊预算与财政部的公共预算区别开来，直接向全国人大及其常委会汇报，这是国资委走出困境的重要一步。但是，由于财政部的预算中包含了国有企业的收益，财政部的各项支出也包括了国资监管系统的日常经费开支，所以，国资委单独编列预算在理论上是可行的，但在具体的技术操作上确实存在着许多难题。

　　在我看来，我国国有资产监督管理体制面临的最大难题是，企业化的经营与行政化的管理界限模糊，公共财政与国有企业的经营收益混杂在一起。作为营利性组织，国有企业同其他市场主体一样，只需要向税收征管部门缴纳税收即可，除此之外，它不需要向国家承担其他的财政义务。而事实情况是，中国国有企业特别是大型国有企业拥有庞大的税后利润结余，仅2004年的1月至8月，国资委监管的186家中央企业累计实现利润3203亿元。无论是国资委还是财政部都紧盯着这部分庞大的利润，希望能够通过取得国有企业的收益权，占有并且支配这部分利润。

　　这是国资委与财政部之间就编制预算问题争论的本质所在。从法律规定来说，国资委作为出资人无可争辩地拥有支配国有企业税后利润的权利，但是，考虑到国资委只是一个国有资产的监管单位，不具有社会公共管理的职能，所以，如果让国资委独自处分税后利润，那么，有可能会违背设立国有企业的初衷。因此，由国资委单独编列预算，向全国人大及其常委会报告，并且由全国人大及其常委会经过法定程序审议批准报告，才符合宪法和法律的精神。

　　换句话说，国资委受全国人大及其常委会委托从事国有资产的监督管理，在理论上它没有处分国有资产的任何权力。要想对国有企业的税后利润处分作出决定，必须首先向全国人大及其常委会作出专题汇报，并且由人大及其常委会通过决议的方式作出新的授权。如果说国资委的监督管理职能是由法律授予的，那么，国资委的财产处分权则必须有全国人大及其常委会通过决议的方式重新授权。而国资委向全国人大及其常委会提交经营预算是全国人大及其常委会重新授权的前提条件。

　　从这个角度来看，国资委向全国人大及其常委会提交国资经营预算报告不是政府部门的部门预算，而是国有企业经营状况的特别预算。国资委作为非金融类国有资产的监管部门，主要以企业的形式从事国有资产的经营活动。国有企业或者国有控股企业在经营过程中，必须依照国家的税收法律规定，向国家的税收机关履行纳税的义务，而税后所得利润使用情况必须由国资委向全国人大及其常委会报告，由全国人大及其常委会统一作出安排。国资委单独编列国资经营预算有利于理顺财产关系，有利于考核国有企业的经营状况，有利于国有资产的保值增值。

　　在国际上，国家预算分为单式预算与复式预算两种。在复式预算中包括了资本预算。也就是说，在实行复式预算的国家，国有资本的经营也包括在财政预算之中。问题在于，我国国有企业比重较大，国有资本经营情况特殊，我国的预算编制还相当简陋，对国有资本经营的状况缺乏严格细致的描述，所以，将国有资产经营预算纳入到财政预算报告中，有可能会影响到对国有企业科学整体的评价，有可能会造成国有资产的不当使用。因此，在目前的情况下，国资委单独编列国资经营预算势在必行。

　　人们注意到，随着国有企业改革的不断深化，国有资本的转让面临着越来越大的内部压力。部分国有企业的职工通过合法的或者非法的手段，直接影响甚至决定国有企业的资本流转。从保护国有企业职工的利益出发，我们应当充分肯定国有企业职工的维权行为。但是，国有企业并不等于国有企业职工的企业，国有企业从性质上来说属于全民投资，国家所有，因此，国有企业资产的转让不能仅仅由国有企业的职工来决定。国资委向人大提交国有资产的经营预算，并且由人大及其常委会作出决议，是保证国有企业资产运营合法性的重要步骤。如果没有人大及其常委会的参与，而是由国有企业的职工或者各级政府说了算，那么，国有企业的产权改革必然会步入误区。

　　当然，在技术操作层面，国资委编制经营预算还面临着诸多难题，主要表现在：

　　首先，我国现行的部门规章需要修改。早在2001年，财政部就发布了《企业国有资本与财务管理暂行办法》，规定各级财政机关负责企业国有资本与财务管理。因此，财政部门在编制财政预算时，都是把国有企业的经营收益作为重要的财政收入编入预算。国资委单独编制经营预算，必须首先修改财政部的部门规章，从制度上理顺两个部门之间的关系。

　　其次，我国国有资产分为金融类国有资产和非金融类的国有资产，金融类国有资产不属于国资委的监督管理范围。但由于在现代市场经济条件下，资本的流动非常迅速，而资本形态的转换又非常频繁。由国资委单独编列经营预算，固然可以在一定的时间段内，对非金融类国有资产的经营状况作出总结，但是，对金融类国有资产经营状况却无法准确反映出来。所以，中国的国有资产监管体制还需要进一步改革，必须把各类国有资产按照一定的标准进行科学的细分，并且按照精简高效的原则统一归并到具体的部门进行监管。目前我们设置的金融类国有资产监管部门过于分散，彼此之间的沟通成本较大，监管的效率十分低下。所以，在可能的情况下应当对金融类国有资产的监管部门进行整合，并在此基础上，考虑与非金融类国有资产监管部门合并，建立全国统一的国有资产监管机构。

　　最后，国资委的监管行为缺乏法律上的依据。我国的《国有资产法》迟迟没有出台，国有资产监管部门的职责不明确，国有资产监管部门的监管程序也不够完善。当前，国有资产监管部门内部关系尚未理顺，各级监管部门之间仍然存在着职权不明的现象。对于地方上某些国有资产监管部门随意处分国有资产的现象，中央国有资产监管部门还难以实施有效管理。因此，国资委要想单独编制国有资产经营预算，必须首先促使国家立法机关尽快制定《国有资产法》，否则，国资委在编制经营预算的时候，同样会遇到财政预算中“代编预算”的问题。

　　总之，国资委作为一个特殊的监管机构，掌握着全国大部分国有企业的命运，影响着国计民生，所以，应当定期向全国人大及其常委会提交经营预算报告，由全国人大及其常委会审议批准。只有这样，国有企业的代理关系才算完成，国有企业出资人利益才有保障。