《瞭望新闻周刊》：《反垄断法》缘何十年难产

　　《反垄断法》在市场经济国家的法律体系中占有极其重要的地位。在美国，它被称为“自由企业的大宪章”，在德国被称为“经济宪法”，在日本被称为“经济法的核心”。

　　然而，在我国市场经济日益成熟的今天，《反垄断法》却依然是千呼万唤不出来，其中的原因何在？酝酿多年的反垄断法草案又有哪些特点？《瞭望新闻周刊》专访了长期关注并参与了我国反垄断法的起草制定过程的中国社科院法学所研究员、中国法学会经济法研究会副会长王晓晔。

　　至今仍没有一部系统完整的《反垄断法》

　　尽管经济体制改革以来，全国人大常委会逐步颁布了一些涉及反垄断的法律，诸如《价格法》、《反不正当竞争法》等，而且通过执法也已取得了一定成效，但这些法律制度尚不足以担当起“经济宪法”的重任，仍存在着很多问题。

　　谈及此，王晓晔告诉记者，首先从反垄断体系上来看，在《反垄断法》实体法的三大支柱——禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制企业合并上，中国现行反垄断法律法规都没有完善的规定。

　　其次，对滥用行政权力限制竞争的行为制裁不力。由于当前处于从计划经济向市场经济转轨的过程中，政企不分的情况尚未彻底改变，行政性限制竞争在当前是对竞争损害最严重的行为。但是，我国目前在这些方面缺乏有效的禁止性规定。

　　她以现行的《反不正当竞争法》第30条为例。滥用行政权力的法律后果是由其上级机关责令改正。王晓晔认为，这种做法是不妥的。因为这里的上级机关不是一个确定的机关，更不是一个确定的司法机关，其工作人员就不一定具有很强的反垄断意识。另一方面，如果授权上级机关纠正下级机关的违法行为，法律上就应当有关于立案、调查、听证、裁决等一系列程序性的规定，从而需要国家投入相当大的人力和财力。因此，这个条款既没有效力，也缺乏可操作性。

　　最重要的是，我国目前还没有一个独立的和权威的反垄断执法机关。现行反垄断法规是分散在价格法、反不正当竞争法、招投标法以及众多的行政性法规之中，缺乏一部统一和系统的法律规定。在这种情况下，中国目前也缺少一个独立和权威的反垄断执法机关。

　　对此，王晓晔深感忧虑。她告诉记者，反垄断法与其他法律制度不同，因为它的任务不仅是要同大企业集团或者垄断企业限制竞争的行为做斗争，而且还要同政府滥用行政权力限制竞争的行为做斗争，这就要求执法机关具有相当大的独立性和足够大的权威性。特别是行政性限制竞争的案件，往往有着盘根错节的复杂关系，调查难度大，如果反垄断法的主管机关没有相当大的独立性和权威性，其审案工作就会受到其他行政部门的干扰和影响，不利于依法作出裁决，那么法律就可能失去效力，成为“纸老虎”。

　　十年“难产”阻力何在

　　反垄断法的制定被正式提上议事日程是在1994年，当时该法被列入第八届全国人大常委会立法规划，但并未出台。4年后，再次被列入第九届全国人大常委会立法规划，但期间仍未出台。2003年12月份，全国人大常委会又将该法列入十届全国人大立法规划，并作为本届人大要出台的重要经济立法项目。国务院也将该法列入2004年立法计划。

　　而说起反垄断法的酝酿过程，时间就得继续上溯，早在1987年8月，原国务院法制局成立了反垄断法起草小组，1988年就提出了《反对垄断和不正当竞争暂行条例草案》。1993年9月第八届全国人大常委会第三次会议通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》，但是《反垄断法》却至今没有出台。

　　谈到《反垄断法》迟迟不能出台的原因时，王晓晔分析说，一个很重要的原因来自思想认识上的阻力。

　　有一种观点认为，反垄断是市场经济充分发育后的任务，而中国当前经济力量过度集中的问题基本不存在，中国企业的规模还普遍偏小，与世界排名的大企业相比就更小，因此中国当前应当鼓励企业集中，而不是要反垄断。

　　其实，中国经济学界和法学界许多有识之士对此早已指出过，这种观点是错误的。因为任何国家的《反垄断法》，其目的只是维护本国市场的竞争，要使本国企业感受到市场竞争的压力，保证本国消费者有选择商品的权利。

　　对此，王晓晔认为，经过20多年的经济体制改革，我国已经具备了制定和执行《反垄断法》的基础和条件，特别在入世后中国经济深度融入世界经济的背景下，制定和颁布反垄断法已不是未雨绸缪，更不是超前。

　　而那些以经济全球化和提高中国企业的国际竞争力为由，认为中国《反垄断法》不应当控制企业合并的观点同样是没有道理的。在王晓晔看来，《反垄断法》并不反对规模经济，而只是反对那些实质性地限制和损害竞争且具有违法性的垄断行为。

　　因为在市场垄断的情况下，企业会失去创新的动力，消费者会失去选择商品的权利。因此，中国没有必要为了与跨国公司抗衡而通过政府组建的方式来建立所谓的“国家队”，更没有必要给这种“国家队”以财政补贴。很难想象一个没有在国内市场竞争中进行过练兵的企业能够在国际竞争中取胜。

　　中国需要大企业而并非垄断企业，王晓晔认为，提高企业的竞争力，从根本上说，国家应当制定一个合理可行的竞争政策在市场中培育大企业，而不是通过行政命令的“拉郎配”。

　　另一方面，今后将会有更多的跨国公司通过并购或者建立合营企业的方式进入中国市场。如果中国没有反垄断的法律制度，那些掌握高科技并且有着资金优势的大跨国公司就非常容易在中国取得市场支配地位，进而滥用它们的市场势力。因此，中国应当通过反垄断法对大规模的企业并购活动进行控制和限制。

　　另外一种有代表性的观点认为，中国当前的突出问题是行政垄断，而行政垄断不是通过一部法律能彻底解决的，因此目前中国制定《反垄断法》的要求并不迫切。

　　王晓晔的观点是，行政垄断问题确实不是一部《反垄断法》就能奏效的，但是，若通过法律对政府滥用行政权力限制竞争的行为作出明确的禁止性规定，将有利于政府官员明辨是非，划分合法与非法的界限，从而自觉抵制违法行为。从这个意义上说，《反垄断法》不仅是国家深化经济体制改革的手段，而且也是推动国家政治体制改革的催化剂。

　　除了思想和认识方面的阻力，反垄断立法在一定程度上也受到某些行业的抵制。一些在过去被视为自然垄断的行业如电信、电力、邮政、铁路等部门出于自身的既得利益，它们对反垄断立法自然不会有很大兴趣。这些行业即便不会公开反对立法，它们也会以本行业的特殊情况为由要求从反垄断法中得到豁免。

　　此外，现阶段的反垄断立法还存在来自政府部门的阻力。这些都成为了反垄断法呼之难出的重重阻碍。

　　将禁止行政性垄断写入草案

　　谈到反垄断法草案时，王晓晔告诉记者，草案在借鉴了发达国家的经验，特别是借鉴了德国、欧盟和美国的法律制度，也由禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制企业合并这三大支柱作为重要内容。除此之外，针对我国的具体情况，将禁止行政性的垄断行为也作为一项重要内容写入了反垄断法。与此前的草案相比，这个草案在这方面的内容更全面。

　　行政垄断，即政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为，主要表现为行业垄断和地方保护主义。行业垄断是政府及其所属部门滥用行政权力，限制经营者的市场准入，排斥、限制或者妨碍市场竞争。比如，有的地方的民政机关要求新郎新娘办理结婚证必须到民政部门规定的照相馆照相，如果用了其他照相馆拍摄的结婚照就不予办理登记手续。有的部门为了保护内部企业，就发布一些行政性的指令或行政性的规章制度，禁止其他企业进入该领域，从而限制了竞争。

　　地方保护则主要表现为地方政府禁止外地商品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地，由此使全国本应统一的市场分割为一个个狭小的地方市场。例如，1998年上海市规定购买桑塔纳轿车办理牌照只需交纳2万元，而如果购买了其他车则需要8万甚至更多的钱才能获得牌照。而湖北省政府也发出通知，如果购买外地轿车，就必须交纳7万元左右的扶贫解困费。

　　很明显，这正是一种地方保护主义。有些地方政府为了阻止外地产品进入本地市场，专门发布地方文件，形成地区封锁导致垄断，这种行为严重损害了消费者、损害了规模经济、损害了市场优胜劣汰机制。而且，滥用行政权力的行为还为某些政府官员以权谋私和权钱交易提供了机会，在一定程度上引发了腐败，损害了政府的形象。制止行政垄断是中国反垄断法一个极其重要而且非常迫切的任务。

　　另一个特点，草案还结合别国经验，对违法行为采取了比较严厉的制裁措施。比如，《反不正当竞争法》中规定，对于公用企业的强制交易行为最高罚款20万元，而草案中规定对于行政垄断协议、滥用市场地位行为的最高行政罚款为1000万元人民币。从金额上来看，虽然与国外对于卡特尔（竞争者之间达成的限制竞争的协议）的罚款或欧盟对于微软的罚款比较而言，还是低很多，但是这和我国以前的处罚力度相比已经发生了明显变化。

　　这说明，从法律上已经将这种行为认定为一种严重的违法行为，对于市场经济将造成严重损害，对消费者利益也将造成严重损害，所以罚款的金额和过去相比较要大得多。当然，1000万元人民币的处罚力度对于跨国公司的垄断行为仍不具有威慑力，不过，王晓晔认为，草案还在不断的讨论修改当中，有的地方还将做出调整。

　　同时，在草案中还有些程序性的规定，例如，执法机关如何立案、调查、取证，召开听证会，给相关企业以陈述意见的机会等等，也都作了一些相关的规定。

　　对于《反垄断法》的作用，王晓晔认为，《反垄断法》是保护市场竞争，运用竞争这个优胜劣汰的机制，实现资源的优化配置。在国内市场上，跨国公司和一些民族企业比较起来，在资金、销售渠道、技术等方面都占有优势。那么，这些企业可能首当其冲地受到《反垄断法》的冲击。

　　但是，《反垄断法》不是专门针对跨国公司的，《反垄断法》不会考虑企业的国籍，甚至不考虑限制竞争的行为是源于国内还是国外。因此，不管竞争者是本国企业还是外国企业，是国有企业还是私人企业，它们在市场竞争规则面前都是平等的。

　　在中国进一步开放市场和融入国际竞争的情况下，《反垄断法》将会起到双重作用，即一方面保护中国国内市场的竞争，为企业创造一个公平和自由的竞争环境，另一方面则是在国际竞争中维护中国企业的正当权益，保护它们有进入市场的机会，从而可以提高中国在国际经济贸易活动中的地位。(记者袁元)