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经过修订的《信访条例》将于2005年5月1日起施行。新修订的条例从立法上确立了保护信访人权利的原则。修订后的条例试图有限度地提高信访提供救济的效率，赋予信访部门一定的督办权，强化地方的信访责任机制，督促地方对民众的信访给出明确的答复。
当然，此举是否会引发更大规模的信访潮？这是信访制度面临的一个困境。信访制度最初只是供人们提意见、建议的，到上世纪90年代后，则越来越明显地成为一种权力救济方式。在信访人心目中，甚至优于行政、司法救济。如果强化信访部门的权力，提高信访救济的效率，则有可能吸引更多人信访。正因为此，就在本次条例修订前，各界就如何改革信访制度，发生过一场争论。国家信访部门建议强化信访，赋予信访机构以督办权；于建嵘、黄钟等学者则建议逐步弱化以至取消信访，通过行政、司法、政治等方面的改革，稳步推进信访改革，目标则是强化司法处理纠纷的角色，将信访部门集中到各级人大。而条例修订显然走了一条折中路线，以规范信访为主。
这是比较现实的做法。目前司法体系本身尚不能有效地为民众提供救济，事实上，大量信访本来就是因司法裁决而引起的。在司法体制的改革还未到位的情况下，需要给人民一个寻找救济的替代性渠道。
有些学者基于法治建设的目标，建议取消信访制度。其实，这可能过于狭隘地理解了法治。而且在法律出面为民众主持正义方面，目前还相当弱势。社科院的调查报告显示，目前上访者反映的问题主要集中在基层干部腐败、农民负担、占用土地、基层民主选举等方面。而所有这些，都与地方政府的立法、政策偏差与官员权力约束机制低效有关。
这就是改革面临的难题：我们需要在火车飞驰的过程中给火车换轮子。貌似矛盾的做法可能需要同时进行：一方面，通过司法改革，建立独立、公正的司法体系。司法体系的完善会更有效地约束政府权力，从而逐步减少政府侵犯民众权利的案件，这将从源头上缓解信访的压力。而司法逐渐树立公正形象，也可逐渐减少针对司法机关的上访。
另一方面，也应当重新构建更有效率的信访制度。基层信访机构的推诿人为地放大了信访规模，因此，信访也需要程序化。新修订的条例在这方面有所改进，未来可能需要在实践中进一步细化信访机构的受理程序，使之逐渐向“准司法程序”靠拢，使信访机构和信访人形成“信访程序”的观念。甚至可以逐步将信访机构集中起来，组建另一个法院体系。信访制度的程序化，有助于缓解自身的压力。
(作者秋风，原载于《中国经营报》，本报有删节)
