从“三驾马车”的搭建看布什第二任期对外政策

　　老任

　　布什第二任总统就职仪式烧钱最多、看热闹的人数最多，创了美国历史之最。然而喧哗的盛典已是过眼烟云，观察家、评论家都在忙于解读布什就职演说，探讨这位控制着世界上最强大国家机器的执政者将给世界带来福祉还是灾难。的确，在布什的就职演说中，观众听到的是他在极力推销美国式的“自由和民主”，而没有发现所希望的“和解”与“协商”。

　　绝大多数的分析文章认为，布什的对外政策将继续崇尚单边主义政策、先发制人理论。有的甚至认为，这次布什大选获胜，共和党又控制了国会参众两院，布什在第二任期会变本加厉执行强硬政策。这些推论都有道理，但我们也应看到布什的外交团队发生了一些微妙变化。

　　按照美国宪法规定，美国总统决定美国的外交政策。笔者观察，布什政府的外交政策的制定和执行好比一辆“三驾马车”：决策者、执鞭人当然是布什。拉着车跑的三匹马分别是国务院、国家安全委员会和国防部。这其中，国务院是“辕马”，因为“国务卿是总统在外交政策方面的首席顾问。”国务卿通过国务院以及美国驻外机构执行总统的外交政策。与美国联邦政府其它各部相比，国务院的名次最高，国务卿在内阁成员中名列第一。鲍威尔挂冠后，布什钦点赖斯出任国务卿有深意，也有厚望。布什期待“赖斯将组建美国最强大、最有能力的外交团队之一。”

　　据笔者所知，美国还没有一位政治分析人士把赖斯划归“鹰派或新保守主义阵营”，对这位女士的评价多是“总统最信赖的人物”，“灵活、稳健和务实”。而赖斯挑选的第二把手前美国贸易代表罗伯特·佐利克，是一位“务实和熟练的外交家”。

　　此人毕业于哈佛法学院，和赖斯其实是旧日同僚，两人曾在老布什任内共事。他在担任美国贸易代表期间，促成了中国和台湾加入WTO的谈判，被称为“协调同盟架构的国际主义者”。

　　而国务院“鹰派”代表、主管军控和国际安全的副国务卿博尔顿已辞去现有职务。此君在朝鲜和伊朗问题上坚持强硬立场，朝鲜官员甚至拒绝在谈判桌上与其周旋。博尔顿的继任者罗伯特则是国家安全委员会的军控专家，也是赖斯女士的亲信。赖斯还考虑让两位政治温和派的外交界老手担任自己的其他副手。他们分别是美国驻北约大使尼古拉斯·波恩斯和驻土耳其大使艾里克·艾德尔曼。有评论说，如今，赖斯挑选务实的温和派人士做自己的左膀右臂，也许是其外交政策将走向实际的一种暗示，而务实派在国务院的崛起明显冲击着强硬派的地位。

　　美国国家安全委员会在外交事务中发挥着重要作用。美国于1947年根据《国家安全法》设立国家安全委员会，由总统任主席，副总统、国务卿、国防部长为法定的正式成员。参谋长联席会议主席和中央情报局局长分别以军事顾问、情报顾问身份法定列席会议。国家安全委员会的日常工作由总统国家安全事务助理负责主持，就在白宫内办公。国家安全委员会的职责主要是在一切有关国家安全政策的统一与协调方面，向总统提出建议；协助总统制定、审查并协调与国家安全有关的内政、外交及军事政策。总统国家安全事务助理这一角色的重要性往往取决于就任者本人的能力。尼克松时代基辛格担任此职时就曾驾空了当时的国务卿。赖斯在任期间虽不像基辛格那样锋芒毕露，但她取得的信任和发挥的作用有时不亚于基氏。新一任的总统国家安全事务助理史蒂分·哈德利原先就是赖斯的副手，此人毕业于耶鲁法学院，也算是布什的同学。他比赖斯年长，但举手投足都很谨慎，有时甚至为赖斯挡架。赖斯为他的升迁创造了条件，如此看来，今后哈德利很可能会和赖斯“保持一致”。博尔顿离开国务院后，他的支持者们曾希望他转到白宫做哈德利的副手，但是这个愿望已化为泡影，他已告别政界。

　　美国国防部是政府第二大部，部长一职举足轻重，但是否涉足外交，也因人而易。美国媒体称，拉姆斯菲尔德“向来把外交事务看作是他份内的主要工作之一”，在布什第一任期，拉氏就时不时抢鲍威尔的风头或是唱对台戏。五角大楼是“鹰派”云集之地。除拉氏外，还有号称“伊拉克战争的幕后设计师”的副部长沃尔福威茨。伊拉克战争后，拉姆斯菲尔德虽因美军深陷伊拉克泥潭以及“虐囚”丑闻备受谴责，但这位美国历史上年龄最大的国防部长还是成为布什政府任内的二度老臣。他可能会有所收殓，不一定敢与赖斯分庭抗礼，在外交事务中随便插脚。再说沃尔福威茨。由于拉氏没有离任，他无缘升官。他甚至还曾想尝试总统国家安全事务助理的职位。如今，他的这一梦想已经落空。有评论由此认为，这些人事安排说明，布什并不一定是全面重用“鹰派”人物。他任命赖斯出任国务卿，有可能是希望她能成为“鹰派”和“鸽派”中的联系者或调停人。

　　由上述分析，可以初步推断，布什进入第二任期，犹如棋到中盘，既要承前，又要启后；既要守成，又要创新。布什将更为独立主导美国外交政策，不像在第一任期时受副总统切尼等人的左右。他在推行“鹰派”政策的同时，可能给自己披挂一些“鸽羽”。布什第二任期驾驭“三驾马车”时可能较前四年得心应手一些。赖斯将在其中发挥“辕马”作用，成为布什外交政策的忠心执行者。她组建的“灵活、稳键而务实”的团队可能比鲍威尔手下的国务院有权有势。哈德利将是和赖斯配合得很好的“帮套”，不“越位”，不争功，起到恰如其分的作用。至于拉姆斯菲尔德，他不大敢对“辕马”“撂蹶子”，但也不会十分情愿拉“边套”。他在外交圈内的光环可能日渐暗淡。