建设“法制江苏”先治官

　　本报记者　黄勇

　　砍掉1230项行政许可项目，一次性废止8件政府规章！回眸2004年江苏依法行政改革进程，有人用“健步如飞”来形容，同时也对2005年“法治江苏”建设有了更多的期待。

　　记者日前从江苏省召开的全省政府法制工作会议上获知，2005年江苏为建设“法制政府”出台了多项新政，重点清理各种“红头文件”，立法监督“行政许可”过错行为，切实加强对行政行为的监督和制约。

　　江苏严审“红头文件”力避“政出多门”

　　众所周知，政府“红头文件”涉及面广，内容复杂，多为规范社会、规范民众，广受百姓关注。然而过去，江苏各级政府的“红头文件”常有发布形式不规范、不透明的现象，许多涉及民众利益、要求民众普遍遵守的文件较多由行政机关内部发文，民众反而不知情；违反法律法规设定行政处罚、许可、收费的现象时有发生；一些“红头文件”制定机关对自己发布的规范性文件清理不及时，引发文件前后冲突和矛盾。

　　上述问题产生的一个重要原因就是欠缺统一的规范标准。政府依法行政，作为中国各级政府今后施政的方向，解决上述问题已刻不容缓。

　　为避免“政出多门”和“相互打架”，去年，江苏省政府法制办公室（以下简称“省法制办”）下发了《关于送报规范性文件备案的通知》，逐步将规范性文件的制定、修改及废止纳入法制轨道。该《通知》要求各省直辖市政府和省政府所属部门按照制度规定的规范性文件报省政府法制办备案，建立完善备案联络员网络，并集中力量开展规范性文件实质性审查工作。淮安市楚州区为适应行政许可法的实施，更是明确规定：今后凡党政规范性文件一律先经法制办审核把关后方可正式印发。据悉，2004年省法制办共收到各市政府和省政府所属部门保送备案的规范性文件272件，政府规章46件，目前已全部审查完毕。

　　“明年初，省法制办将继续创新立法和规范性文件制定工作机制。”省法制办相关负责人透露，江苏将积极探索和研究制定严格规范的规章和规范性文件立项审查办法、立法和规范性文件制定听政办法，为“红头文件”的合法性进行严格把关，并统一发布口径，预防和制止一些“红头文件”法律依据不足。省法制办和南京、苏州、无锡、徐州四市以及其他有条件的市都要选择有代表性的项目听证、论证、公开征询意见和课题研究等活动，不断扩大公众参与和专家咨询论证的范围，为江苏省立法工作走在全国前列创造条件。

　　《行政许可法》为8件政府规章画句号

　　砍掉1230项行政许可项目，一次性废止8件政府规章！这在江苏省历史上是没有的事情，直接推动力是《行政许可法》的实施。记者从省政府法制办公室获悉，江苏省对行政许可规定、项目、实施主体历时半年的清理工作全部结束，其中，经提请省政府常务会议讨论决定，对35件政府规章作了修改，废止了8件政府规章和45件规范性文件。

　　2004年，全省各级政府法制部门和法制工作机构，抓住贯彻实施《行政许可法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和省委《法治江苏建设纲要》的契机，扎实推进各项工作。省市两级如期完成了行政许可法实施准备工作。江苏省和南京、无锡、苏州、徐州4个具有立法权的市完成了一大批规范性文件的起草和审核任务。截至年底，共有13个省辖市和12个县级市开展了相对集中的行政处罚权工作。全省各级行政复议机关共受理行政复议申请3314件。

　　省政府法制办经济法规处处长邵伟明接受记者采访时说，政府规章涉及某一领域，废止应慎之又慎。这次的废止“面广量大”，是历年来力度最大的。

　　“面广量大”主要是因为《行政许可法》实施带来三个变化：一是原有的行政许可事项被取消了，涉及到的规章是《江苏省商品交易市场登记管理办法》；二是新的法律法规出台使得原政府规章“失效”，譬如《江苏省化学危险物品安全生产许可管理办法》、《江苏省化学危险物品经营许可证管理办法》、《江苏省罚没财物和追回赃物管理暂行规定》、《江苏省游散药贩管理规定》、《江苏省农村土地资源管理办法》；三是原政府规章不适应行政管理发生变化的新形势，如“民用爆炸物品管理权”由公安部门转交安全生产部门、“无公害农产品”的冠名权收归国家，因此《江苏省民用爆炸物品管理细则》、《江苏省无公害农产品管理试行办法》滞后了。

　　据分析，8件政府规章被废，不仅避免了政府规章“刻舟求剑”，还为企业和百姓带来利好消息。如取消了江苏省工商部门对商品交易市场登记管理的职能，是“减负”之举。无公害农产品的认定权收归国家，使得认定无公害农产品更为严格和谨慎，老百姓食用“无公害”农产品时会更放心。

　　江苏立法监督“行政许可”

　　20种过错行为“先正其名，后严其行。”在对行政许可的项目大幅削减、主体确认后，规范行政许可行为就显得迫在眉睫。而由省法制办组织起草的《江苏省实施行政许可过错责任追究规定》，近日也应运而生——已正式印发执行。该规范性文件列举了20种过错行政许可，并明确不同责任人根据不同后果分负不同程度的责任。这就意味着江苏省开始为行政许可行为立规矩，从制度上予以严格监督。

　　记者了解到，目前，江苏省依法确认具备行政许可实施主体资格的行政机关有55个、法定授予组织12个、受委托的行政机关5个；各省辖市确认行政许可实施主体687个。因此，“擅自恢复或者变相恢复已经停止的行政许可项目”、“无行政许可实施权或者超越法定职权实施行政许可的”、“在依法规定的许可条件和标准之外，擅自增加影响申请人行使权利的”、“以行政机关内设机构名义实施行政许可的”等等，都属过错行为。

　　此外，行政许可“效能低下、不符合程序、加重老百姓负担”也不行。《规定》明确，“对涉及不同部门的行政许可，应当由本部门依法办理，相互推诿或者拖延不办的、依法应当举行听证而不举行听证的、向申请人提出不正当要求或者乱收费的，也要承担过错责任。

　　行政许可过错责任，分直接责任、主要领导责任和重要领导责任。也就是说，导致行政许可过错发生的，从承办人到审核人再到批准人，将一杠子查到底。担任领导职务的人员如违规干预，导致过错后果发生的，指令、干预的，担任领导职务的人员将负直接责任。

　　集体研究决定导致过错的，决策人负主要责任。情节特别严重的直接责任人，将给予行政撤职或者开除处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

　　建设“法制江苏”，治理政府、官员为先

　　江苏省委去年发布的《法治江苏建设纲要》（以下简称《纲要》）中明确提出：“到2020年，基本实现我省政治生活、经济生活、社会生活法治化。”这标志着江苏的民主法制建设，即“法制江苏”的建设进入了一个新的阶段。

　　南京市政府副秘书长、法制办主任李恕指出，长期以来，百姓在法治的认识上有个误区，认为国家的法律主要是规范平民百姓行为的，其实，国家法律的最主要任务有两条：一是保护公民的基本权利，相应规范公民的义务；二是制约官员的权力，防止越权和滥用权力。由于政府在社会中的主导作用，所以法治的关键在于依法治官，即治理政府。

　　江苏省副省长何权日前在全省政府法制工作会议上指出，江苏省政府近期下发了贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的意见，明确提出要在全国率先基本实现建设法治政府的目标。

　　目标包括：今年江苏各级政府法制部门和法制工作机构，要认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，为本级政府和本部门全面推进依法行政、建设法治政府当好参谋助手和法律顾问。改进方式，提高质量，加强政府立法和制度建设。深入贯彻实施行政许可法，大力推进政府职能转变和管理创新，切实加强和改善行政执法。认真做好规章和规范性文件备案审查工作，有计划有步骤地开展执法监督检查活动，高度重视行政复议应诉工作，切实加强对行政行为的监督和制约。

　　江苏要“坚持严格执法、公正执法、文明执法，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿，全面提高各级政府依法行政水平。”江苏省省长梁保华在今年江苏“两会”的省政府工作报告中，独辟章节提出要“大力建设人民满意的政府”，其中明确提出“要按照法制江苏的要求，努力建设法制政府，把依法行政贯穿于政府决策、执行、监督的全过程，严格依法行使权力、履行职责，善于依法管理社会事务，善于运用法律法规调整各种社会关系和利益关系，善于在法制轨道上解决各种矛盾和问题。”

　　《江南时报》 (2005年02月03日 第十一版)