信访走向法治化（新世纪论坛）

　　本报记者　包蹇

　　1月17日，国务院正式颁布新的《信访条例》，并将于5月1日正式实施。1995年国务院颁布的第一部《信访条例》，在实施了10年之后将被废止。新条例与过去相比有什么样的变化？它对做好信访工作具有怎样的意义？本期“新世纪论坛”邀请上海市人大常委会研究室调研员周梅燕为读者解读新条例

　　从“归口”到“属地”

　　———属地管理信访工作新思路

　　新旧版本对比：新条例第四条确立信访工作原则，从原来的“分级负责，归口办理”修改为“属地管理、分级负责”。

　　记者：从“归口”到“属地”，这一改变意味着什么？

　　周梅燕：这是一个重大的变化。它强调信访事项属地管理的优先原则，明确了地方各级政府在处理跨地信访和越级信访时的主导作用，令人瞩目。

　　信访工作实践中，“归口”的含义一般是指对办理信访事项的责任归属部门或单位的认定，遇到“条”“块”交叉时如何归口办理，容易产生认定困难和矛盾，也为一些地方政府部门间相互推诿责任提供了客观条件，损害了信访人的合法权益。

　　属地管理并不排斥“归口办理”信访事项，就信访工作而言，属地管理的内涵应当更加丰富，即无论是属“条”还是属“块”的信访事项，其所在地的政府都应承担起管理职责，尽快明确办理部门并督促解决。

　　不过，也要注意到，属地管理原则究竟是指信访事项的属地管理，还是信访人的属地管理，在实践中有可能被误读。纵观新条例全文内容，我认为应当理解为对信访事项的属地管理，如此才有利于及时、有效地化解跨地或越级信访产生的矛盾。

　　从“信访人”到“信访渠道”

　　———畅通信访渠道成为重要职责

　　新旧版本对比：原条例第二章“信访人”被新条例第二章“信访渠道”取而代之。

　　记者：“信访人”和“信访渠道”，二者有何不同？

　　周梅燕：这意味着国家将畅通信访渠道作为各级政府及其工作部门处理信访事项的重要职责，并力图通过规定各级政府及其部门信访机构的工作方式、工作制度、工作机制等，确保信访渠道的畅通无阻，为信访人信访活动提供便利，及时化解矛盾和纠纷。以便更好地保护信访人的合法权益。

　　记者：新条例还规定，利用现有各级政府政务网络信息系统建立全国信访信息系统，并实现上下级政府互联互通。这是一种全新的说法。

　　周梅燕：由于信息化带来信访形式的变化，构筑全国信访信息系统将成为畅通信访渠道的重要举措之一。建立全国信访信息系统，既有利于信访人查询，也有利于上级政府信访机构及时了解、指导和督办重要信访事项。

　　此外，新条例将政府主导之下的社会团体参与信访机制写入第二章，开始重视发挥社会团体如法律援助机构、专业人员、社会志愿者等在解决信访事项中的作用。此前，已有不少地方政府信访机构开始尝试社会参与处理信访的机制，如上海一些城区的居委会代理信访，律师参与政府信访接待并提供咨询等，在拓宽信访渠道的同时也收到一定实效。当然，各种社会组织参与信访的机制还有待探索。

　　取消奖惩，增加法律责任

　　———全面规范信访工作和信访活动

　　新旧版本对比：新条例第六条首次明确了县级以上政府信访工作机构的性质和职责范围，即县级以上政府信访机构是本级政府负责信访工作的行政机构，赋予各级政府信访工作机构受理、交办、转送、承办、协调、督查、调研和指导等职权。

　　记者：在新旧条例的对比中，不难看出，新条例在细化信访事项的提出、受理、办理和督办程序，全面规范各级政府机关信访工作的同时，也规范了信访人的信访行为。

　　周梅燕：第六条对于政府信访职能的规范很有必要，它将使各级政府及其相关部门信访工作的职责更为公开明晰，这与我国新一届政府提出的法治、责任、透明目标相吻合。新条例第七条还规定将信访工作绩效考核纳入公务员考核体系，使各级行政机关及其工作人员在办理信访事项时，切实履行其应当承担的法定职责，保护信访人的合法权益。

　　同时，根据权利义务相一致的原则，新条例规定信访人进行信访活动时也应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；取消了原条例中内容较为虚泛和难以操作的奖惩与处罚一章，增加第六章为法律责任，即明确政府部门、信访工作机构和信访活动各方的法律责任，包括依据公务员管理条例、治安管理处罚条例及刑法中的相关条款，追究行政机关及其工作人员违法处理信访事项和信访人违法进行信访行为应当承担的行政和刑事责任。

　　信访事项清晰定位

　　———依法行政和理性信访的改革

　　新旧版本对比：旧版第八条规定：“信访人对下列信访事项，可以向有关行政机关提出：（一）对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；（二）检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；（三）控告侵害自己合法权益的行为；（四）其他信访事项。”新版第十四条明确规定，信访人针对或不服五类组织及其工作人员（成员）的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。这五类组织及其工作人员（成员）主要是指国家各级行政机关及其工作人员、依法被授权具有管理公共事务的组织及其工作人员、提供公共服务的企事业单位及其工作人员等。

　　记者：这一调整应该具有深远法治意义。

　　周梅燕：是的。从信访工作实践来看，原条例这一条对信访事项的范围规定得过于宽泛，难以区分什么信访是“法律、行政法规对处理程序另有规定”的事项，最后一项兜底条款更易造成信访人对提出信访事项的误解。尽管原条例也规定信访人提出不属于行政机关职责范围信访事项的，行政机关信访机构应当分别不同情况告知信访人向人大及其常委会、人民法院、人民检察院提出，但在实践中由于信访人难以理解而收效甚微。

　　新条例的规定，则明确信访人针对这五类组织或人员的职务行为反映情况、提出建议意见或不服的，属于行政机关信访的受理范围。这既与现行的行政复议、行政诉讼制度相衔接，也与政府在公共管理和服务领域提供服务的定位相一致，具有十分重要的法治意义。

　　将处理、化解民间纠纷等功能从行政机关信访受理范围与信访功能中分离出来，符合我国信访制度渐进改革的总体思路，也是引导信访人依法、理性信访来维护自己合法权益的途径之一。

　　记者：值得注意的是，新条例将村民委员会和居民委员会这两个自治组织及其成员的职务行为也纳入信访人可以向行政机关提出信访事项的范围，是否意味着政府相关职能部门的信访机构可以介入自治组织的管理？

　　周梅燕：依照法律规定，政府无权随意干预自治组织的事务，各地出现的一些乡镇政府违法撤换民选村委会主任案例，说明基层政府任意作为的情况仍然没有杜绝；但是，从化解自治组织与其成员间矛盾出发，基层政府介入这类纠纷可以快速调处纠纷，有利于社会稳定。如何把握政府依法管理而并非违法干预，有待于进一步的理论探讨与信访实践来解疑释惑。

　　记者：你在去年发表的《中国信访的制度困境》一文中认为，曾在我国历史发展中起到重要作用的信访制度不仅陷入了“信访洪峰”的困境，而且正在经受改革开放以来不断推进的法治化的挑战。如今，你怎样评价这一新条例？

　　周梅燕：在我看来，严峻信访形势考验下出台的第二部《信访条例》，朝着法治的方向迈进了一大步，尽管它还难以完全革除现行信访制度的诸多弊端。但我认为，对于将从5月1日起施行的这部条例，过多的赞誉与过度的担忧都不可能完全改变信访的客观现实，一部好的法规需要付诸实践才能产生预期效果。同时，实现信访法治化需要政府、社会和群众各方的共同努力，惟有过程与时间，才能换来制度变革的更大空间。

　　《华东新闻》 (2005年02月17日 第三版)