500万元罚单揭开体制之弊

　　核心提示

　　2004年6月，郑州工商局向郑州铁路分局水电段下达了一份全国独一无二的行政处罚决定：以“违规转供电”对其处以500万元的罚款。这份行政处罚书之所以受到关注，不仅因为它是全国工商系统为铁路供电部门开出的首张巨额罚单，更因为它对铁路部门经营行为的定性是“无照经营”。

　　到记者截稿时，这张要求铁路水电段“立即停止”经营赢利行为的决定书还没有被执行。因为一旦水电段停止供电，那么包括郑州黄河大桥在内的数百家特殊单位的运转和近两万户铁路沿线居民的生活将陷入瘫痪……巨额罚单：

　　郑州工商局向郑州水电段下发了“行政处罚决定书”……要求其“立即停止非法经营行为”。该处罚决定还对郑州水电段处以500万元人民币的重罚。

　　2003年7月，郑州铁路工商分局接到群众举报称，郑州铁路分局水电段（以下简称郑州水电段，现在此单位已经分离为两个部门）长年向铁路沿线的非铁路系统用户供电，而且供电过程中存在“倒买倒卖”的赢利行为。部分铁路供电区域内的照明用电价格要比电业局的电价贵出许多，而且长期以来没有物价、工商等部门管理。

　　接到举报后，该局工作人员立即对此展开了调查。几天后，执法人员发现，郑州水电段不仅大量向铁路路外（以下简称路外）供电，而且还在郑州市蜜蜂张街开设“水电收费大厅”，在此交费的路外用户可以拿到该段自己设计制作的收据凭证。

　　考虑到被举报单位的特殊性和此案有可能产生的重大影响，郑州工商局在听取了郑州铁路工商分局的汇报后并没有立即采取行动，而是首先开始了法律法规和相关政策的研究。

　　几天后，郑州工商局的执法人员开始和郑州水电段正面接触，随着接触的逐步深入和掌握情况的不断增多，执法人员发现郑州水电段既没有工商部门为其办理的营业执照，也没有电业部门批准其经营的电业许可证。一位工商执法人员告诉记者，调查的过程“极其曲折和辛苦”。

　　由于郑州铁路分局是在河南省工商局注册的单位，为了保证调查的顺利进行，省工商局相关部门也专程派员参与了调查。

　　经过11个月的调查，工商部门认为，虽然郑州水电段向外公布的照明用电、生产用电和商业用电的价格和郑州市电业局公布的价格基本一致，但是该水电段存在着将普通照明用电当作商业用电向路外转供的情况。

　　尽管这些供电仅仅占所有转供电的10%，但每度两毛钱的差额（即将电业局0.5元左右的普通照明用电当作商业用电以每度0.7元的价格“转卖”）产生的利润仍十分惊人。

　　2004年6月16日，郑州工商局向郑州水电段下发了“行政处罚决定书”，将郑州水电段转供电的行为定性为“无照经营”，要求其“立即停止非法经营行为”。该处罚决定还对郑州水电段处以500万元人民币的重罚。

　　据悉，这张行政处罚书是全国工商系统向铁路系统开出的首张“无照经营”行政罚单。

　　工商部门： 郑州水电段的转供电行为是有利润的经营行为，而且根据计算，500万元的罚金并不高。

　　郑州工商局法制处处长郑皓1月21日就此事接受了本报记者的采访。

　　郑皓说：“目前此案仍在进一步调查之中。从专业角度来看，我认为对郑州水电段的定性是非常准确的。据我们从郑州电业局调查的材料，2002年和2003年，郑州水电段从该局购买电的总数在1.2亿度以上，购进单价分别为0.478元/度和0.5058元/度,但是他们向地方的转供电单价均为0.7元/度。对外转供电占其总供电的10%左右，也就是说，郑州水电段的转供电行为是有利润的经营行为，由此来计算，500万元的罚金并不高。”

　　谈到这次特殊的执法活动所产生的意义，郑皓深有感触地说：“如果我们的此次决定和处罚能够经得起考验，那将对全国工商系统的类似执法产生有目共睹的借鉴意义。同时我们意识到，这个事件已经触及国家体制的深层次矛盾，但愿我们的此次处罚能够给体制改革带来更多的思考。”

　　1月22日，本报记者采访了河南省工商局企业注册监督管理处副处长文晓华。

　　在查阅了相关条款后，文副处长告诉记者：“企业是否领取营业执照与其有没有独立的法人资格没有直接必然的联系，只要它有固定的经营场所并且存在营利性的经营行为，就必须要办理营业执照。从事转供电的企业还必须到电业部门办理电业许可证，二者缺一不可，否则就应该按照‘无照经营’进行严肃处理。”

　　郑州水电段：

　　全国铁路部门从建国以后就一直存在着向地方转供电的行为。但我们决不是为了赢利，相反我们是在为地方做服务工作！

　　接到处罚决定后，郑州水电段感到非常冤枉和震惊。

　　“全国铁路部门从建国以后就一直存在着向地方转供电的行为。但我们决不是为了赢利，相反我们是在为地方做服务工作！当年地方电业不发达时，铁路部门就按照国家、省有关职能部门的要求将部分生活用电转供给铁路沿线的许多地方。对我们来说，向地方转供电是铁路系统的一个沉重负担。社会发展到今天，原来铁路部门供电的区域地方就没再接电源、架电网，而这个包袱一直是由铁路系统来承担，在一些城市的区域，甚至连路灯都是我们供的电。现在竟然说我们是无照经营，这合理吗？再说全国铁路系统的供电、供水部门都是这种转供模式，如果要管也得全国‘一盘棋’吧？怎么国家相关部门还没有出面协调，地方工商却先拿我们开刀了？”郑州水电段一位领导向记者抱怨说。

　　认为自己只是郑州铁路分局一个车间，不需要办理营业执照和电业许可证的郑州水电段，随后一纸诉状将郑州工商局告到了郑州市二七区人民法院，要求法院认定工商局的行政处罚行为无效。

　　郑州水电段的这次诉讼，也成为建国以来我国铁路系统就工商行政处罚不服而提出的首例行政诉讼。

　　这起影响重大的案件很快引起上级部门高度关注。郑州市政府和省政府相关职能部门数次召开协调会，研究解决这起纠纷。协调过程中，郑州水电段从郑州市二七区人民法院撤回了自己的行政诉状。此事随后转入政府协调、行政处理和调查阶段。

　　1月19日下午，本报记者就此事件采访了郑州供电段（原郑州水电段改革后，供电转由该部门负责）副段长刘强。

　　谈到郑州工商局向原水电段下达的行政处罚决定，刘副段长首先对工商部门的执法行为本身表示理解和尊重。但是刘副段长认为：解决这个问题的关键不在一个分局的基层站、段。《铁路法》明确规定，铁路系统实行的是两级法人制度，即铁路局和铁路分局。而水电段只是郑州铁路分局的一个车间，根本不具有法人资格，我们怎么能办营业执照呢？铁路供电部门向地方某些特殊区域转供电是历史遗留下来的问题，是全国铁路系统的一个共性问题。例如，郑州的苗圃小区，多年来地方电业局根本就没有在那里设电源，居民怎么办？铁路系统供电有错吗？再说，我们的供电并没有产生赢利，不是明显的经营行为。据我所知，全国几乎所有的铁路局、铁路分局都在用这种模式转供电。这个问题应该从根源上加以解决，否则类似尴尬会越来越多。

　　谈到行政处罚具体执行问题时，刘副段长说：“铁路在全国的地位举足轻重，它承担了太多的特殊职能，有些事情还是多考虑一点为好。我们目前向铁路沿线的120个站区，近2万个用户供电，如果按照工商局的行政处罚来办，‘立即停止供电’，后果谁来负？谁又能负得起？”

　　刘副段长还对工商局给他们开出500万罚金的依据提出了质疑：“他们是根据什么得出这个罚金数额的？有证据支持吗？”

　　郑州水电段的法律顾问海律师也曾告诉记者说，如果当初郑州水电段起诉郑州工商局的官司不是因为一些“特殊原因”撤诉，他对官司的胜诉很有信心。

　　2月18日，郑州铁路分局政策法规处相关负责人专程就此事再次约见记者，进一步表示：“根据《铁路法》的规定精神，郑州水电段作为铁路分局的一个车间没有办理营业执照的必要，也没有办理营业执照的义务。”这位负责人随后还向记者出示了铁道部、省发改委的几份规定，并据此认为：“郑州水电段的转供电行为不是非法转供电，郑州工商局的处罚和相关依据值得商榷。”

　　举报者：

　　我只是想让铁路方面的电价便宜点，可我决不是想让工商局“逼迫”水电段给我们停电。

　　2月1日晚上，本报记者采访了一位自称曾经参与过当初举报郑州水电段的某企业（所用电为铁路供应）工程部职工。这位了解内情的举报者表示，尽管当初自己曾经向工商局举报过郑州水电段的一些转供电行为，但当初的目的很单纯：“我只是想让铁路方面的电价便宜点，决不是想让工商局‘逼迫’水电段给我们停电。如果水电段给我们停了电，电业局又不能给我们供电，我们的损失谁来负责？”

　　像这位举报者一样心情复杂的还有郑州市苗圃小区的居民。由于历史原因，苗圃小区数十年来一直都是由铁路系统供电，从供电到平时的电网维护都是郑州水电段的职工进行管理，地方电业部门从来没有干预过该小区内用电情况。

　　接受记者采访时，不少居民都担心工商局查案子影响到他们的日常生活。一位常年在此居住的铁路职工还告诉记者，至少从表面上来看郑州水电段没有多收他们的钱，工商局和水电段之间的事情他们并不关心。小区居民们关心的是用电和电价的问题。

　　电力公司：

　　目前让地方全面接手原本属铁路系统的电网，基本没有可能。

　　既然铁路系统向地方转供电存在着无法逾越的政策和法律鸿沟，那么地方电力系统是否能早日将原属铁路系统的电网全面接手，避免目前这种尴尬的现状呢？为此本报记者采访了省电力公司的一位负责人。

　　在谈到这个问题时，这位负责人苦笑着说：“目前恐怕没有可能。”这位负责人认为“没有可能”的原因主要有两点：“首先是郑州电业局无权单独对涉及重大电网增容的事情做出决定。根据目前我国的电力法规和相关政策要求，市级电力部门增加一条较长的线路都必须报请省甚至是国家的主管部门批准，何况是接手如此重大的电网工程？这个问题又涉及全国范围内铁路电网和地方电网的调整，所以层层的审批本身就存在可以想象的难度。其次是接管了电网，人的问题怎么办？既然铁路系统内部有如此重要的一个部门，那就意味着有很多从事重要工作的人。人的问题如何解决又是一个涉及我国人事体制改革的具体工作，比如地方愿意接收吗？铁路愿意给吗？能互相接受吗？这个问题具有全国范围内的普遍性，铁路系统数十万人员的全面工作调动其影响可想而知啊！所以，目前让地方全面接手原本属铁路系统的电网，基本没有可能。”

　　经济法教授：

　　现实中工商部门似乎成为只能管管农贸市场的执法者。而对一些特殊部门出现的不正当竞争和不正常现象，工商部门似乎无能为力。

　　1月24日，本报记者采访了我国著名经济法专家、中南财经政法大学经济法教授乔新生先生。

　　乔教授针对这起全国罕见的特殊案件发表了三点意见：“尽管多年来铁路系统一直存在着向地方转供电的行为，但法律首先要考虑的是溯及力。没有法律、法规之前的事自不必多说，有了法律、法规之后就要看执行的力度和方法。其次，我国管电的法律有《电力法》、管铁路的法律有《铁路法》，管经营的更是有工商部门的多部法律、法规。但为什么会有这种尴尬呢？我看应该考察一下这些法律、法规制定的是否科学、有无修改的必要？再次，我国条块分割十分严重，已经违背了法理精神。按照规定，我国工商部门可以依法管理各种经营行为，而现实中工商部门似乎成为只能管管农贸市场的执法者。而对一些特殊部门出现的不正当竞争和不正常现象，工商部门似乎无能为力。我认为，当务之急是国务院应该理顺我国的部委体制，早日形成决策——立法——执行——监督适当分离的社会主义市场经济。”