创新体制 从源头上解决腐败问题

　　《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》指出：“必须坚持深化改革，创新体制机制制度，注重从源头上预防和解决腐败问题。要按照党要管党、从严治党的方针，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。”

　　学习《纲要》，我们要通过深化改革、创新体制，加强教育、发展民主、健全法制、强化监督，把反腐败寓于各项重要政策和措施之中。

　　一、注重从源头上预防和解决腐败问题

　　腐败对社会的污染是很严重的，具有明显外部不经济性。对某些行贿者和受贿者而言，腐败可能具有润滑剂的作用；对某些垄断行业生产者而言，高度保护、排斥竞争可能具有增加利润额或者“扭亏为盈”的作用；但对全社会而言，腐败却不会创造新的社会财富，而只是将大量的社会财富从广大消费者转移到少数垄断生产者，将大量的国家财政收入和支出、国有资产、公共资源转移给少数腐败分子、特殊利益集团及其利益相关者，也对中国经济增长和社会发展及人民生活福利产生了巨大危害，同时也对中国社会稳定、长治久安构成巨大隐患。如果说发展是硬道理，那么反腐败也是硬道理。国内外经验表明，反腐败有助于创造良好的投资环境，吸引外资和私人投资，提高投资率，进而促进经济增长；有助于建立良好的税收体系，防止大量税收流失，进而增加政府对公共物品和公共服务的支出。例如，对教育、公共卫生、计划生育、公共机构等方面的“软件投资”。通过公开招标竞标，提高政府财政支出效率，大幅度减少政府公共工程支出。

　　(一)邓小平同志提出了依靠制度反腐败的科学思想

　　腐败已成为当前影响我国社会稳定、经济发展的最大障碍之一。目前我国社会腐败的要害和核心是权力腐败。权力腐败一般指国家工作人员或称公职人员，为其特殊利益而滥用公共权力，违反或偏离公共职责的现象，简单地说就是权力滥用，以权谋私。早在改革开放之初，邓小平同志就科学地总结国际共产主义运动的经验，总结我们党和国家多年来廉政建设和反腐败斗争的经验和教训，实事求是地提出加强法制建设，以制度作为遏制腐败推进廉政建设的根本措施，提出了依靠制度反腐败的科学思想。

　　我们知道造成权力滥用，以权谋私的原因很多，其中具体的制度、体制不健全，缺乏对权力的制约和监督，不能不说是一个关键的原因。因此，十一届三中全会结束不久，邓小平同志就在《党和国家领导制度的改革》一文中深刻而明确地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”很显然，这里说的“制度”实际上是指制定出来的，并得到贯彻执行的制度。可见邓小平同志关于制度的论述包含着一个重要思想，这就是思想政治工作不可能代替制度的作用，特别在反腐败斗争这个重要问题上，单靠思想教育甚至搞“运动”是不能从根本上解决问题的，必须靠国家法律法规，靠党规党法，依靠符合社会发展规律的科学的制度。制度本身具有强制性，它可以规范约束党员和干部及一切公职人员的行为，能够对不正之风和腐败现象起到防患于未然的作用。

　　(二)通过创新制度反腐败

　　腐败的实质是公共权力的非公共运行，权力不受制约必然导致腐败。为了把个人的利己心控制在一定范围内，维护正常的社会秩序，千百年来人们想尽办法，采取了许多措施，归纳起来无非是道德约束和制度规范。制度会通过限制人的某些活动来保护人们的合法利益，维护整个社会秩序。尤其是政治制度更具有全局性和根本性，所以通过制度设计，完善制度，可以阻止权力的非公共运行，使人无论多么想腐败都成为不可能。同时我们应注意到道德教育只有在制度完善，腐败成本高的情况下，才能取得较好的效果；如果制度不合理，腐败的机会多，成本低，道德教育就难以奏效，人们已形成的道德信念就会动摇。道德教育解决的是想不想腐败的问题，愿不愿腐败的问题，而制度解决的是敢不敢腐败，能不能腐败的问题。如果我们在反腐败的斗争中做到了使领导干部不想腐败，不愿腐败，这应该是反腐败的最高境界。但社会生物学和人类社会学告诉我们人是不完全的，有缺点的，人是理性和非理性的统一体。权力的行使者和普通无权的人一样，也有趋利避害的种种私欲倾向。故单靠道德教育反腐败是行不通的。我党一直重视思想工作，为什么腐败至今还未得到有效遏制呢？这显然主要不是思想政治工作的失误，而是体制存在缺陷。无数案例表明，道德教育固然非常重要，但还是制度靠得住。我们要从制度入手，通过创新制度加快新体制的建立步伐，从根本上治理腐败，从源头上防止公共权力的异化。

　　（三）解决体制、制度、政策、管理等方面存在的弊端，对反腐败有釜底抽薪的功效

　　改革就是消除旧体制和解决旧体制的弊端，培植和建立完善的新体制和机制，进行制度创新。这种新的制度本身就比较严密，能从根本上防止不廉行为的产生。在这些年反腐败与廉政建设实践中，我们党和人民群众用改革的精神，创造了不少反腐败的新经验和新办法，使反腐败工作在制度化规范化方面取得了长足的进步。现在，这方面的工作已有不少程序性和实体性的法规，不少地方已经形成了包括廉政工作制度、干部从政行为规范制度、廉政责任制、领导干部重大事项报告制度等在内的廉政制度体系；对掌管人、财、物、项目审批、证照发放等职能部门，以及容易发生以权谋私、权钱交易的部位，进行权力分解、岗位轮换，加强内部管理、制约和监督；推行政务公开、财务公开、民主评议等适合群众参与的制度，这对于防止和遏制腐败现象，都收到了可喜的实效。

　　二、建立起反腐倡廉的制度体系，权力运行的监控机制

　　（一）实行垂直管理，保证纪检监察部门实行惩处和监督职能的独立性

　　监督主体的独立性是监督有效性的根本保障，因为权力本身是一种强制性的力量，如果权力监督主体失去应有的独立性，对权力的制约缺乏强制性，那么对权力机关和领导干部的监督就会软弱无力，甚至使监督主体成为权力的附庸。列宁非常重视监督机关的独立性，曾多次提出监察委员会要由党的代表大会选举产生，独立行使监察权，直接向党的代表大会负责。纵观古今中外，凡是较好发挥监察职能的都实行垂直领导的监察体制。我国东汉时，御史中丞，司隶校尉和尚书各据一席，为“三独座”；元朝时，御史台、中书省、枢密院并列为三大府；明清时，都察院与六部为“部院并座”，都直隶皇帝统制。英国议会查弊专署直属议会，而行使专门调查中央政府各部及某些公共团体的舞弊行为；瑞典议会监察专员代表议会监督所有行政官员和法官对法律、法令的执行。香港廉政公署是直接隶属于香港特首的肃贪倡廉专门机构，工作权力不受干涉是廉署打击贪污腐败最有力的武器。勿庸讳言，这种监察体制是卓有建树的，我们可以借鉴这些成功的经验，建设中国特色的社会主义纪检监察体制。

　　我党纪检监察体制现行管理模式存在缺陷。纪委是党内监督的专门机关，对权力的制约有很大局限性：人事、经费、福利等受制于同级党委，对同级党委成员无查处权；对同级党委管辖的干部只有警告、严重警告等轻处分权。现行的管理体制导致权力过分集中，监督过分软弱苍白，这是腐败高发的重要原因。纪检机关由于权力受制，查办案件的能力效力很低，人民群众很不满意。我们要建立灵敏、高效的反腐败垂直管理体制，纪检机关仍是党的内部监督机关，但对同级党委而言，纪检机关已变内部监督为外部监督。纪检机关不受同级党委的领导、牵制，只向上级纪检机关负责，独立行使案件查处职权。其垂直管理模式为：党中央——中纪委——省纪委——市纪委——县纪委。党的纪律检查机关接受党中央的领导，下一级纪律检查机关向上一级纪律检查机关负责。各级纪检机关的经费、人事等问题由上一级纪检机关解决。垂直管理的统一性、权威性是确保快捷、秘密地惩治腐败的基本要求。

　　（二）推进司法体制改革

　　法律的严格执行本身就是制度化的过程。法制本来应该是统一的，一个人犯了罪，就要受到法律的制裁。但在一些地方，法律监督的权力却地方化、部门化、个人化，哪些案件依法惩治，哪些案件运用非刑罚的方法处理，随机性较大，并非严格按照法定标准执行。正是因为这种随机性，职务犯罪与刑罚之间没有形成固定的因果锁链，犯罪的风险和成本大大降低，促成了一些贪污贿赂犯罪分子铤而走险。对于职务犯罪从发生到刑罚制裁的整个流程，有人用7个“未必”来概括：受贿了未必被发现，发现了未必就立案，立案了未必能查清，查清了未必就起诉，起诉了未必能判刑，判刑的未必判实刑，判了实刑也未必真正执行。每一个“未必”的出现，几乎都是个人权力干涉的结果。

　　推进司法体制改革，加强司法机关对行政权力监督制约，是建立权力监督制约机制的重要环节。具体措施包括：改革司法体制，理顺党的监督与司法的关系，防止党委、政法委干涉司法具体工作；加大人大对司法机关的监督力度，界定好人大的监督范围；重新构建司法管辖区，建立中央独立经费保障体制以排除地方保护主义，支持司法机关对行政机关的监督；建立新的司法人员选拔招考制度，建立品德高尚、法律知识渊博的专家型职业司法队伍；实行严格的人大对法官的罢免机制；改革司法机关管理体制，发挥司法人员的主动性，建立司法人员只服从法律，保持公正、独立的办案机制；完善陪审制；建立专家咨询机构制度。最终使司法公正，落实司法监督。

　　（三）加快新闻立法，充分利用舆论工具，进一步加大舆论监督的力度

　　舆论监督是社会监督体系的重要组成部分，它是通过广播、电视、报刊等新闻媒介，对社会上一切有悖于党纪国法的腐败案件进行曝光，以达到对其进行制约的目的。舆论监督是现代社会权力制衡和反腐败斗争最重要的手段，这是因为腐败行为从来就是人民群众切齿痛恨的丑恶的东西，它从来就是一种在黑暗中进行的肮脏交易。所以，担心腐败行为曝露在光天化日之下，成为千夫所指的丑闻，一直是腐败分子的最大心病。同时，新闻舆论监督由于其极快的时效性和广泛的公开性，能够迅速将人民群众的情感和呼声高度聚焦在腐败的官员及其案件上，从而形成强大的社会压力，引起政府的高度关注，迫使司法机关必须秉公办事，对腐败分子依法予以惩处，这对于其它公职人员也能起很大的警示作用。舆论监督具有独特的优势，它能起到其它监督手段起不到的作用，可以弥补法制和道德规范方面的缺失。从全球来看，凡是法治化程度比较高和政治比较廉洁的国家，都十分重视新闻舆论监督在反腐败斗争中的独特作用。我国新闻媒介的舆论监督在反腐败斗争中的作用远未得到真正的发挥。

　　1、加快新闻立法，使舆论监督有法可依。当前，人民群众在呼唤政治体制改革的同时，强烈要求新闻媒体在反腐败斗争中承担起应有的社会责任，提供公正的舆论环境，以遏制腐败，弘扬正气。因此，我们必须顺应时代需要，进一步加快和完善新闻立法，将新闻媒介的权力，义务和责任，舆论监督的范围、对象、基本原则等通过法律固定下来，将新闻舆论监督纳入法制的轨道。

　　2、扩大新闻媒介依法监督的自主权。为了确保舆论监督的权威性，在坚持正确舆论导向和维护稳定大局的前提下，要保证新闻媒介对重大腐败案件有采访、调查、报道、评论的权利。这些权利受法律保护，任何部门和个人不得干涉和阻挠。在舆论监督中，新闻媒介以事实为依据，以法律为准则，客观、公正并适度地报道一些大案要案的发生和处理过程，揭露腐败案件的真相和本来面目，应不受任何外界力量的左右，以保证舆论监督的真实性和公正性。

　　（四）要把人大反腐败监督机构的建设纳入政治体制改革的轨道

　　为了进一步加强权力制衡的力度，有必要调整和重新配置监督权力机构。一是各级人大应设立廉政监督委员会。世界上许多国家的议会都设有专门的反腐败职能机构，如美国众议院的“道德委员会”，英国议会的“查弊专署”等。实践表明，我国人大也有必要设立廉政监督委员会，并制定人大反贪污监督法，对该委员会的地位、性质、职权、监督程序作出明确的规定，以保证廉政监督工作的合法性和权威性。其主要职权是依法对国家行政机关、检察机关、审判机关及其公职人员在公务活动中的廉政情况进行监督。如审查重大腐败案件的文件和材料；提请人大罢免腐败分子的职务；开展反腐败斗争的执法检查，纠正违法行为；通过新闻媒介公布腐败分子的犯罪事实和处理结果；听取和审查主要行政领导干部关于廉政情况的报告；组织廉政立法的具体工作等。二是建立人大廉政监督专员制度。这一制度最早开始于瑞典，二战以后在许多欧美国家得到推广，其作用和影响日益增大。这一成功经验值得我们借鉴，我国也可尝试建立人大廉政专员制度，作为整个人大监督体系的一个重要方面。它由全国人大常委会根据反腐败斗争的需要有选择地向部分地区、机关派出廉政监督专员，对其廉政情况实行直接和具有权威性的特别监督制约。廉政监督专员主要是对所在地区、机关的腐败案件的调查、人事处分情况进行监督，并提出建议和向上级人大报告。这样有助于避免地方保护主义对廉政工作的干扰，以保证上级有关反腐败的政策、法律落到实处。