发展规划编制应力避五个误区

　　顾海兵

　　目前，从中央到地方各级政府正在编制“十一五”规划及其他中长期规划。这些规划的价值如何，首先取决于其科学性如何。编制规划重要的不是从抽象的理论出发，而是要从实际出发，力求科学、合理、可行、有针对性。这里，笔者以一个副省级城市、二个沿海省辖市、一个中部省辖市的“十五”规划的亲历调研为例，谈谈在编制“十一五”规划时应力避的一些现象。

　　1.拼盘式规划。有些地区的规划编制过程是：市计委（现部分改为发改委）担当规划编制牵头单位，由其列出规划中的各个子课题（涉及的各方面），然后由其以市政府名义布置给各委办局（如研究室、统计局、国资局、体改办等），各委办局完成初稿后交给市计委，由市计委合成，最后经市政府研究定稿，再交给市人大讨论。在这一过程中，如果市计委确实能把各委办局的初稿加以有机合成，则规划的质量应该说是有保证的。但实际情况往往是：市计委并没有进行有机合成，而是搞了大拼盘。这样，规划的各个部分之间就缺少了内在联系，很不协调。还有一种情况是，计委不仅是牵头单位，而且是承包单位，即由计委（或另外一个机构）基本独立地编制规划，中间可能抽调一些本部门及其他部门的人员介入规划编制。这样的规划表面上不是拼盘，但实质上仍是拼盘，为什么？因为这样的规划由于其他部委局介入不深，仅凭本部门力量，因而规划的各部分之间的联系仍停留于表面，深度不够。因此，为了使规划不成为拼盘，应该是计委与其他部门两个轮子一起转，既不可过度依赖其他部委，又不可计委大包大揽。这些都需要制定具体协作规划与流程，需要专家干预。

　　2.修辞式规划。规划是科学研究成果的具体体现，不是文学创作。但有些规划为了读起来上口、看起来规整，过度使用修辞手法。如某市的规划中有这样的内容：“不利因素———一个挑战、二个压力、三个矛盾”———为什么是一二三，怎么这么巧？“三个一百———重点扶持100个优质企业，发展100个骨干企业，保留100个一般企业”———为什么是三个一百而不是90、100、110或110、90、100？全市结构调整的重点是：“壮大8大支柱行业，鼓励8类新兴导向产品，提高8类传统优势产品”———现实中真的是3个8？“合理开发港、渔、油、景、涂优势资源”———这里的油、景、涂不知何意？“重点建设好200万亩公益林、200万亩经济林、200万亩用材林”———为什么都是200，多一点少一点不行吗？这种“秀才式规划”编制方式显然不符合实事求是原则。

　　3.全能式规划。规划本应抓大事，但是有些地区的规划面面俱到，抓得太细。在一部规划中，把所有经济社会问题不管是否迫切、地位如何都说一遍，把所有党政军机构的工作都说一遍，“一个都不能少”，惟恐遗漏了哪个部门、哪个地区，使得规划变成了“四不像”。有的规划细到把一个企业的规划也放了进来，有的规划在列主攻方向时，一下子就列出了6大方向，这哪里是什么主攻？有的规划细到这样的程度：巩固和扩大110KV及以下的通用和特种变压器、箱式成套变电站、干式变压器、高低压开关柜、断路器等；扩大立式钢琴、三角钢琴生产规模，开发研制数码钢琴、建设大剧院、博物馆、图书馆、游泳健身中心、美术馆、群众艺术中心、科技馆、时代文化广场、音乐厅等一批重大文化项目；继续加强与中科院、兵科院、××大学等国内重点科研院所和高校的科技合作。———作为一个省辖市，人口超过500万人，GDP超过1000亿元，制定如此之细的政府规划，是不是只有数量而没有质量了呢？

　　4.空泛式规划。不少地区规划通篇是说大话、放空炮，比如“大发展”、“大提高”、“大突破”、“大产业”、“大园区”、“大企业”等，使规划脱离实际，不着边际，不具有严密性、可操作性。例如，有一个地区规划中说：深入开展城市“心连心”、农村“手拉手”社会互助活动，确保社会帮扶率达到95%以上。———何谓心连心、手拉手？何谓帮扶？如何统计帮扶？谁应该得到帮扶？谁监督？没有切实措施作保证，不是大话是什么！有的规划在讲到挑战时也仅限于泛泛而论，比如有的规划说：从我市情况看，水资源供需矛盾尖锐，生态环境有待进一步改善，科技创新能力不足，高层次人才紧缺，经济结构性矛盾突出，增长方式仍然比较粗放，县域经济发展不平衡，城市化水平不高，社会保障体系有待完善，就业和再就业压力较大，城乡居民收入增长不快，地方财力不足，体制创新能力和企业经营活力不强，经济发展软环境有待改善，等等。说实话，这样的规划让人看了确实是一头雾水，泛泛罗列问题而没有分析！有的规划说，协调发展是“十一五”计划的主要目标，要用新的发展观编制规划，要统筹考虑经济与社会的协调发展，要统筹考虑城乡的协调发展，要统筹考虑人与自然的协调发展，要统筹考虑发展与改革。———笔者不解，像这样的几乎永远正确而没有阶段特征的东西置于我们的规划，究竟有多大针对性、实效性呢？

　　5.模仿式规划。主要表现为规划编制不能突出创新，不能体现特色。较为常见的是模仿上一级规划，模仿左邻右舍的规划。比如前些年，当我国“十五”规划纲要经全国人大通过后，不少地方甚至企业纷纷快速模仿推出自己的规划。曾有人戏言：地方的“十五”规划除了没有外交、国防，其他的与国家十五规划纲要完全一样。这显然是有违科学的。