朱四倍:《户籍法》应超越部门立法局限

　　朱四倍:《户籍法》应超越部门立法局限

　　选稿:项凌 来源:东方网 作者:朱四倍 2005年2月25日 15:0

　　公安部法制局副局长孙茂利今天透露，公安部目前正抓紧调研起草户籍法，但何时提交全国人大常委会审议尚不确定。（见《中国青年报》2月24日）

　　为户籍管理立法是近些年来一些全国人大代表的呼声。早在2003的十届全国人大一次会议上，陆炳华等34位代表就提出了尽快制定户籍法的议案。但正如孙茂利所说，户籍法的制定牵涉到以前相关的一些户籍管理法规，制定的程序较为严格。因此，笔者以为，户籍法的制订、论证应超越部门立法的局限。立法是对社会有限资源的制度性分配，具体上是通过权利义务的配置，来实现对社会的调控制。因此在立法活动中，代表和保护中国最广大人民的利益理应成为立法活动的出发点和归宿。然而在现阶段，部门利益和地方利益在一定程度上和一定范围内干扰着上述目标的实现，可能会影响到立法对社会资源分配的正义性。有些部门和地方考虑国家和人民的整体利益还不够充分；在政府和人民之间权力义务分配上，制度的设计仍有需完善之处；“既当运动员又当裁判员”的现象，“规章之间相互冲突”的现象尚未完全杜绝。这也是要求户籍法超越部门立法的原因所在。

　　长期以来，我国所惯用采取的部门立法的办法，极易造成法律的不公平性、不完整性和立法质量不高。第一，从客观上看，部门受本行业业务经验和部门知识的局限，精通于本部门业务管理,但缺乏法律的体系观、整体观和大局观，片面性和部门狭隘性在所难免，其结果是造成立法片面且难成体系。第二，从主观上讲，部门起草的法律会自觉不自觉地偏重于考虑和追求本部门利益，扩张本部门权力，“立法自肥和立法自保”，为自己的权力和利益立法，为多给本部门一块地盘而争相立法，难以保障法律的公平。第三，客观上的局限性和主观上的偏向性相结合，形成部门与部门之间利益和权力的冲突以及法律规定上的重叠和不一。不同部门法之间相互冲突。导致同一个问题有两种以上的法律解释和不同规定。有两种以上的处理尺度和处理结果。这就在造成法律混乱和不公的同时。又会导致各政府部门更多地把手伸向民事主体。伸向社会的企业、事业单位和个人。伤害民事主体的基本利益，第四，政府部门“部门主导现象”致使法规和政策不一，相互冲突，破坏了法律、法规、规章和国家政策的严肃性，削弱了政府的权威和治理能力，降低了群众接受管理的自觉性。正因为如此，笔者以为，户籍法应超越部门立法的局限。

　　在全面建设小康社会的今天，户籍改革面临的困难，表面上看是各项配套措施跟不上，其实质是价值观念扭转难问题，改革的关键在于消除户籍管理的附加功能，如公务员招考、事业单位招聘、国营企业招工等,大多都要求有本地户口等。只有这样，才能消除现行户籍制度具有的不公平、非正义、少自由和低效率等重大缺陷，进而解决等级身份、禁锢迁徙、城市化滞后、经济低效益、城乡差别扩大等明显弊端。而这些现象的消除，不可能在部门法之间不衔接、法律体系不和谐的状况下解决。因为如果法律中的冲突太大，矛盾太多，势必会影响一国法律体系的完整与和谐，使一般人感到无所适从，法律的指导作用将丧失殆尽。

　　为此，在超越部门立法的同时，也要建立和完善专家立法制度和立法听证制度，专家言论实名公开，接受群众监督评论，使专家立法制度和立法听证制度能够有机结合在一起。坚决杜绝暗箱操作，有更多的民间力量来影响立法活动，法者通过听证制度，要注意了解人民的切实利益，了解不同立场人的观点，要注意整合这些不同的意见，在众多利益主体的博弈过程中不能偏向于强者，众多意见的整合之后寻找到精英意识与民众意识的平衡点。建立各利益主体充分表达的渠道，让弱势群体能够自由地表达自己的意志。意见最终采纳结果和程度要公示。否则，再多良好意见也难免不被接纳，导致立法的偏颇。东方网，未经授权禁止复制或建立镜像