城市规划不是“跑马圈地”　规划专家泉城“传道授业”

　　规划是城市建设和发展的前提。昨天，由市规划局主办、山东建筑工程学院和山东省规划协会承办的规划名家讲坛第一期在济开幕，来自北京、南京、上海、深圳等地的专家进行了演讲。

　　经营城市不同于经营企业

　　来自中国城市规划设计研究院的专家邹德慈说，经营城市不同于经营企业，因为城市有自己的特点。国内许多城市(包括济南)于上世纪90年代后半期开始城市规划战略研究，视野也从区域扩展到全国甚至全球。他认为，城市发展的两个基本目标是产出性最大化和宜居性最优化。研究城市发展战略是城市规划的一个重要发展和进步，值得注意的是：一、应该首先重视大城市和大城市地区以及都市连绵区的战略研究；二、研究范围应包括区域内的中小城镇和农村地区；三、发展的策略除了竞争以外还应包括互利合作；四、一切发展战略最终都要落实到空间和地域上，与环境容量和建设条件取得平衡。许多城市的下辖区要求做规划，甚至想超越城市整体规划，这是不可取的，下辖区的规划应当服从城市整体规划。

　　城市规划要有驾驭市场能力

　　邹德慈说，代表公共利益和体现政策行为的城市规划要适应市场经济要求，并有驾驭市场的能力，以弥补市场的失效。我们的城市规划有时被开发商牵着鼻子走，这不行。市场经济不能像一匹狂奔的野马。怎么驾驭？城市规划是一种手段。

　　城市规划的基本作用包括引导和控制两个主要方面。在市场经济条件下，城市规划首先要做的是控制，即控制一切必须控制的地区(或地段)，包括生态保护区、自然保护区、历史文化保护地段、重要交通及市政设施用地等。要严格实施“三区”(禁止建设区、限制建设区、适宜建设区)开发原则，严格实施“五线”(道路为红线、河湖为蓝线、绿地为绿线、历史保护区为紫线、重要交通及市政设施用地为黄线)的控制，在优先进行控制、保护的基础上，引导用地开发的方向。

　　规划目的不是“跑马圈地”

　　邹德慈认为，城市规划是“三分规划、七分管理”，管理也是规划。城市规划的管理必须从“人治”走向“法治”。城市规划的目的不是“跑马圈地”。邹德慈说，我国第一部《城市规划法》于1990年开始实施，它与现在实际情况、市场经济体制并不完全适应。根据国务院2002年204号文件精神，要加强近期建设规划的编制。近期建设规划的编制依据是经济社会发展5年规划，并应重视对城市5年内人口增长、用地需求、城市发展建设(包括基础设施)项目的具体研究和落实。

　　城市规划最基本的理念是为大多数人创造优居环境，这也是“以人为本”的体现。城市发展，既要进行规划，又要进行设计。不能为追求“政绩”盲目建广场、绿地，但也不能在批评“政绩”工程的同时把广场、绿地、道路、景观等因素都否定了。近年来我国出现了一批好的城市设计，但也有许多设计和建设表现出设计思想浅薄、手段贫乏和设计人员素质不高、决策者指导思想有偏差。城市设计应当在城市规划的框架下进行，其实施也要纳入规划的体系。城市设计的基本原则和评价标准为是否有利于满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。

　　用地性质不能因开发商要求随意改变

　　同济大学教授朱锡金说，规划用地性质不能因开发商要求就随意改变，也不能哪个领导想变就变。控制性规划要有整合性和法定性，如果这块地要满足开发商要求，那块地要满足地方收入需求，控制性规划就没意义了。

　　控制性规划在规划编制序列和建设实施过程中，发挥着承上启下的作用，可保障和协调地域功能，促进土地有序利用，并提升规划的法定地位。控制性规划要有可实施性和经济性，要关注土地利用效率、地值、组合效能、空间开发、建设与维护成本、带动效应、开发方式及营运效益等多方面经济性成分。如有些城市绿地多得不得了，而事实上北方城市绿地维护成本相当高。

　　城市规划实施过程是行政力、民间协调力的利益博弈与分配过程。现在很多土地开发带来的钱被开发商拿走了。不能政府投钱，地价上去了，开发商获利，而政府没赚钱。各地在制定控制性规划时，要利用经济杠杆，引导市场介入土地开发过程，在合理的条件下，提升空间开发与资源利用的有效性。

　　城市规划应进行多元化探索

　　南京市规划局局长周岚博士说，许多人把规划滞后看作是一切城市问题的“箩筐”，历史的欠账要当代人补，历史的包袱要当代人扛，历史的败笔要当代人面对，而事实上城市不是规划出来的，而是按照一定的规律在生长，规划只能对其施加影响。城市是多种力量引导的产物，许多问题规划部门往往无力协调。

　　应该先规划后建设，现实却是有时先建设后规划，而且城市不同政策、规定之间不协调也使规划思想在现实中被肢解。在规划时，城市规模是假定城市“均匀”外推发展而确定的，忽略了城市在某个发展阶段可能发生突变。有时一个大企业落地就能改变一个中小城市的整体用地构成，以前自给自足的封闭用地系统就会变得不适应。城市管理的许多方面不是法治的，而是行政的过程，权力小的服从于权力大的，利益集团大的压制小的。开发商是算利润的，如果你的政策不行，他就要走，哪个城市在开发商撤资面前有这个“定力”？

　　她认为，城市发展是一个历史进程，城市规划的科学前瞻是相对的，城市规划的法制构筑需要时间。在规划过程中，必须最充分地认识中国国情。目前规划部门只是技术部门，无力协调利益集团之间的矛盾。城市规划体系的完善需要在国家基本体系下鼓励地方进行多元化探索。

　　历史文化名城保护规划要可行

　　清华大学教授张杰说，许多历史文化名城控制性保护规划正面临着问题，如控制单元过大，不能反映旧城复杂的产权、建筑、用地、环境的特征；用地等内容控制过死，保护元素的控制不具体，对文物、环境等层次的保护刚性不够；缺乏对街道界面、高度、尺度、体量、色彩、材料等城市设计的刚性控制；控制指标的科学性也差。

　　他说，如果倒推10至15年，济南二三平方公里的古城还是完整的。但随着城市开发，这些地方逐渐变得不完整了。如何协调要保护的历史遗存与已经建成的建筑之间的关系，需要研究。他建议从全球与地区竞争的高度，从国内外历史遗存保护的发展趋势上认识城市特色的重要性，加强对历史文化名城的控制性保护。

　　(本报记者 赵英明)