从国情咨文看布什第二任期的经济政策走向

　　黄安年

　　（续前文）

　　第四，维护美国利益的能源政策

　　美国是世界上最大的能源消费国，也是温室气体排放量最大的国家。布什总统的国情咨文的“价格合理、有利环保、可靠的能源供应”承诺包括“提出的‘洁净天空’法案将有助于减少发电站造成的污染，改善我国人民的健康状况”。然而布什总统后却一直拒绝承诺美国前任总统于1998年11月已经签署了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》，这种对待洁净能源的双重标准，显示布什承诺的只是符合美国利益而不是同样符合世界人民利益的能源政策。

　　第五，进退两难的医疗改革

　　美国社会福利保障包括就业和失业、老年福利、健康医疗、教育福利、住房福利、妇女幼儿、伤残人员、退伍军人安置、社会环境、其他公共福利等方面的保障。它几乎囊括了生老病死、衣食住行、工学环卫、天灾人祸诸方面以及老、妇、幼、残、伤、军、少数族裔等特殊弱势集团。社会福利保障制度的健康发展影响到美国经济、政治、社会生活等各个方面。随着美国社会老龄化的发展、现代医疗手段的广泛应用，以及医疗利益集团垄断的影响，医疗改革成了美国整个社会保障体制改革的难点，克林顿政府任期一方面医疗费用无论对政府、公司团体和私人都不堪负担,另一方面又有相当一部分相对贫困家庭和集团缺乏必要医疗保健的保障。克林顿政府为此在改革美国医疗保险制度上费尽心机。1993年11月克林顿总统向国会提交了被称为医疗保障法的医疗照顾改革法案,强调“要以能控制费用上涨和促进可靠的健康保险实践的方式,通过为所有的美国人提供健康照顾,来确保个人和家庭的安全;改善健康保险的选择权,确认和保护所有美国人的健康权。”围绕克林顿提出的医疗改革计划,美国国会内外展开了一场空前激烈的大辩论。首当其冲的问题，是医疗费用及其在联邦政府预算中能否把开支减下来又使医疗照顾质量保持上乘。由于争论各方难以妥协，医疗改革方案陷入了困境，于是克林顿社会保障改革的重点逐步由医疗改革转向了家庭福利改革。小布什政府执政以来，医疗费用高涨危机再次凸现，统计资料显示，自1993年以来，健康费用的年增长率大约为5％，2002－2007年间预计达到7.5％，到2007年美国的医疗费用将翻一番，2002年，美国经济中大约16.6％的钱要用于医疗保健。布什国情咨文宣称“让人们更能承受得起医疗保健的费用，使家庭更容易得到良好的保险──对有关自己健康的决定有更大的控制权。”他为避免重蹈覆辙，不将医疗改革作为任期的突破点，只是在几项枝节改革上谋求改进，显然这样无法改变美国现行医疗保障的两难困境。

　　第六，引发争议的社会福利制度改革

　　社会福利制度改革是布什国情咨文国内政策部分的重头戏，也是力图在美国社会保障改革史留名之举，咨文将“退休保障”“存在的资金问题”列为重中之重，可谓抓住了问题的要害。咨文正确地指出70年前制定的美国社会保障制度发展到今天“正在走向崩溃边缘”。因为“社会保障制度是几十年前的产物，是为一个截然不同的时代所设立的。那时，人们的寿命不长，其福利金也比今天少得多。”“在当今的世界里，人们的寿命更长，享受福利的时间也因此延长。而且在今后几十年中，福利数额将会急剧增涨。过去，16人为一位受益者存钱，今天该比例已经降低至3:1。在今后几十年，该比例将降低至2:1。”并预测到“2018年，社会保障制度的支出额将大于收入额。”“2027年，政府无论如何都必须额外提供2000亿美元才能使社会保障制度得以维持。”到2042年，整个制度将消耗贻尽，乃至崩溃。”咨文呼吁“必须通过改革，彻底解决社会保障制度存在的资金问题。”显然在对这一问题严重性的估计上人们的看法基本一致。

　　问题在于如何逐步有效地解决这一资金缺口。鉴于问题的重要和引发争议之多，以至咨文谈及此项政策所用篇幅之大，为历届国情咨文所罕见，咨文还列举了一些改革方案，称“所有这些想法现在都在考虑之中”，“这些改革方案中没有一个是容易实现的。”表示“将与国会议员们合作寻求一套最有效的改革方案。我将倾听每一个好的建议，无论由谁提出。”

　　但是咨文有明确说明：“绝不能通过提高工资税的方式危及我们的经济实力。”这就排除了在现有6.2%工资税的基础上继续增加工资税的方案。咨文没有肯定也没有否定“前任克林顿总统曾谈到提高退休年龄”方案。咨文着重推销的是“最好的方法是通过建立自愿性的个人退休帐户”，为了回答持异议者的担心和质疑，咨文还专门阐述“为什么个人帐户是较好的选择”，并保证“我们将为个人帐户制定细致的规章。我们要确保只将这笔钱存入一个由保守型的债券和股票基金组成的帐户。我们要确保你们赚来的钱不被华尔街的隐性手续费吃掉。我们要确保有良好的选择方案保护你们的投资，在你们退休前夕不受市场突变的影响。我们要确保个人帐户不能一下子被提空，而是作为传统的社会保障福利的补充逐步支付。我们要确保这个计划在财务上可靠──逐步累积个人退休帐户资金和提高存款限额，直至最终容许所有劳动者将工资税的百分之四存入他们的帐户。”

　　在布什国情咨文发表前夕，笔者曾著文《美国进退维谷的社会保障制度和布什政府对策》（2005年2月3日人民网）对布什社会保障制度改革对策作过评论，认为大规模推行个人退休账户计划，势必加重政府的巨额财政赤字负担。而且，投入资本市场本身带有相当大的风险，既有可能使资本增益，也有可能使资本缩水，改革成功还是失败实难逆料。这场政治赌博，“搞得不好养老资金打了水漂，出现成年人的战场进入老年人‘坟墓’的悲惨景况。”指出“在很大程度上福利改革是一场政治较量，而不仅仅是社会保障本身的可行性考量。”“即使从政治层面上衡量勉为其难地通过，能否为其继任总统所承继还是个未知数”。

　　这里需要补充强调的是，第一，对于重中之重的“彻底解决社会保障制度存在的资金问题”，不仅民主党不会善罢甘休，而且关系切身厉害的不同利益集团的诉求使得已经开展的大辩论不仅是经济的、也是政治的，从而也关系布什本人和共和党政府的政治前途。

　　第二，妥善缓解今后老年退休的寅吃卯粮和资金保障问题，是关系社会保障制度维系和发展的重要关键。它不仅对于进退两难的美国社会保障制度，而且对于已经老龄化的其他西方发达国家，甚至对于已经步入老龄化社会的新兴发展中国家，均有启迪作用，无论成功与否，均有它的参考价值，值得我们近距离的密切关注。

　　第三，布什总统的老年福利保障部分私有化政策，反映了20世纪70年代以来美国政府力图扭转社会保障制度弊端，及老龄化趋势发展新变化的努力，但是对于70年前罗斯福政府为防止经济危机损害美国“被遗忘的人”体面的有尊严的生活保障，维持美国经济稳定发展，建立“安全阀“机制的基本原则，如何确保，同样是十分重要的问题。70年后今天，不仅需要继续防范经济危机影响、维护社会稳定和经济繁荣的社会保障“安全阀”机制，而且要在“银发浪潮”冲击的老龄化趋势发展的情况下，建立新的“安全阀“机制。当年建立“安全阀”依赖强化政府保障的干预措施，今天建立适应新“银发浪潮”冲击的老龄化趋势发展的“安全阀”机制靠的是强化部分私有化？还是强化政府新的干预措施？抑或两者兼顾有所侧重？人们看到，在唯一超级大国美国所进行的这场重大改革和实验，也许需要不止一两届政府的排除政治干扰因素的努力，但是稳定、完善和建立适应新情况的新的“安全阀”机制的影响，将超出了布什经济政策本身的研讨范围。