法制建设维护中央权威 中央政令走向畅通之途

　　《瞭望东方周刊》记者于津涛／北京报道“中央政策大晴天,下到地区起点云,传到县里变成雨，落到镇里淹死人”,其实质是利益关系上的错位甚至是颠倒

　　“副省长刘国强停职了！”

　　2005年2月23日晚，在元宵节稀稀落落的鞭炮声中，辽宁省阜新孙家湾煤矿事故幸存矿工胡东华从中央电视台的新闻联播中听到了这样的消息。“这么快就处理了？还是正月十五这一天？”他有些不相信地反问。

　　9天之前，一场特大瓦斯爆炸事故在瞬间带走了辽宁省阜新矿业集团孙家湾煤矿200多名矿工鲜活的生命。另一幸存者刘继忠显然还没有从那场人间惨剧中走出来:“元宵节是团圆节，可是以前一起喝酒的哥们都没了！”

　　2月23日的北京城笼罩在漫天飞舞的雪花里。

　　当天，春节之后的第一次国务院常务会议在温家宝总理主持下召开，会议主题为研究部署进一步加强煤矿安全生产工作的各项整改措施。国务院决定，辽宁省主管工业和安全生产工作的副省长刘国强停职检查。

　　“痛下决心”、“标本兼治”、“追究责任”等类似强硬的措辞被温家宝总理在会上反复提及。

　　“发生了一次性死伤200多人的重特大事故，必须有政府官员为此负责。参照本届政府对川东井喷、密云踩踏事故以及吉林大火等重特大事故的处理惯例以及重特大事故问责机制，辽宁省主管副省长刘国强被停职应该在公众的意料之中。”吉林省全国人大代表王维中表示。

　　几乎与此同时，云南省宁蒗彝族自治县西布河乡中心校校长杨志高却仍沉浸在兴奋中。一个月前他作为农村教育代表被温总理邀请到中南海参加座谈会，并在会上建言:希望本届政府进一步加大对少数民族地区农村义务教育的支持力度。有机会对总理的政府工作报告提意见，这成为杨志高终生难忘的记忆。

　　事实上,中央政府在2005年春节前后的一系列动作正凸显出打造一个有限政府、责任政府、法制政府和阳光政府的决心。

　　“政令畅通”进入《国务院工作规则》

　　2月16日,春节之后第一个工作日，国务院第三次廉政工作会议在京召开，温家宝总理明确提出，2005年将在改革和完善政府决策机制、深化行政审批制度改革、健全政府投资监管制度等八个方面进行政府改革和制度建设。

　　2月20日，国务院将修订后的《国务院工作规则》主要内容予以公布，这是国务院首次将内部规程对外公布。新《规则》增加了“全面履行政府职能”、“实行科学民主决策”、“推进依法行政”、“加强行政监督”等内容，并增添了有关作风纪律的详细规定。

　　“其实修订后的《国务院工作规则》的很多方面早已经成为本届政府的行事原则。今后还会有更多的如杨志高一样的普通民众代表能够走进中南海，对政府工作提出建议和意见，表达自己的利益诉求；另外，这也是中央政府规范部门利益，主动接受群众监督和媒体监督的过程。”中国人民大学教授毛寿龙在接受《瞭望东方周刊》采访时评价道。

　　颇受关注的另一点是,新修订的《国务院工作规则》明确提出,“各部门必须坚决贯彻落实国务院的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况,确保政令畅通。”

　　“‘确保政令畅通’、‘维护中央权威’等词汇在本届政府中已被反复提及，这在2004年中央政府推出宏观经济调控举措之后尤为明显。”国务院发展研究中心副主任陈清泰在接受《瞭望东方周刊》采访时表示。

　　早在上世纪80年代中期经济改革步履维艰的时候，邓小平就曾呼吁过维护中央权威。显而易见,将“确保政令畅通”明确写入《国务院工作规则》，表明中央领导已经注意到这方面还存在着一些问题，也就是中央的权威还是没有得到足够的维护。2004年，中纪委中组部巡视组组长任克礼在接受《瞭望东方周刊》采访时便曾一针见血地指出:“某些地方和部门不讲真话，‘欺上瞒下’,这是我党最大的危险。”

　　一年一度的全国“两会”是“中国政治生活中的大事”，更是国际社会“观察中国政治走向的风向标”。众多热点话题将受到海内外关注，其中一个话题，即是中央的大政方针以政令的形式颁布实施后，能否在各地方、各部门切实地贯彻执行，使中央决定了的事情得到各方面认真对待和有效落实，这直接关系到中央的形象和威信。

　　风暴眼中的“部委”

　　事实上，2004年的中国政坛,是国务院各部委遭到史无前例批评的一年。作为中央最高权力执行机构国务院的组成部分，诸如国土资源部、建设部、人民银行、教育部、卫生部、信息产业部、铁道部、国家体育总局、民航总局等相当多的部委成为舆论指斥的焦点和矛盾的中心，普通民众对高层及部委人事及机构变迁的兴趣更超出了媒体的判断。

　　在2月23日召开的国务院常务会议上，国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，同时专设由总局管理的国家煤矿安全监察局,以提高监察的权威性，强化煤矿安全监察执法。

　　话音未落,即有网友留言表示，国家煤矿安全监察局的设立并不能“挽救”国家安全生产监督管理局过去一年中在民众心里的“丢分”:在即将召开的“两会”上，代表、委员们对安全问题的质询是难以避免的。

　　“还要撤多少个副省长？”舆论发出这样的疑问。事实上，2004年频发的各类安全事故，相关部委亦难辞其咎。而由审计署、国家环保总局发力掀起的“审计风暴”和“环保风暴”更把人们的眼球吸引到以往忽略的部委利益上。

　　从1999年到2004年,以李金华为审计长的审计署,几乎每年的“两会”前后,都会掀起一场“风暴”。2004年6月中旬,李金华提交的“审计清单”再爆惊人黑洞:国务院24个部门2003年度决算（草案）中,少报收入和结余、虚列支出、漏汇少汇部分资金等,涉及金额40.54亿元;国资委、国家体育总局、国家林业总局、水利部等部门相继卷入审计风暴的漩涡中心。

　　2005年新年后，李金华在接受中央电视台专访时表示:今年的审计工作将向中央部门开刀,突出六项重点。

　　而在国务院部委序列中，一向被忽略的国家环保总局在2005年1月18日忽然发力，宣布紧急停建30个违规建设项目。这些项目包括装机容量仅次于三峡工程的国家发展战略性项目金沙江溪洛渡水电站,牵涉八个省、三大电力公司以及与国家环保总局同属部级单位的长江三峡工程开发总公司,堪称史无前例。

　　引人关注的是,此次叫停的30个项目中有26个是电力项目。仅仅一个月前，国务院刚刚出台了32号紧急文件,披露去年全国违规上马的电站项目投资总额高达6000亿元,并且特别指出其中有4200亿元来自银行贷款，文件要求坚决制止电站项目无序建设。这种背景下,环保总局出手叫停违规项目,人们相信不仅是环境保护行政主管部门法定职能的正常回归，而且隐含着未来国家宏观调控政策的市场化和法制化转型。

　　“其实,中央和一些部委基于国家利益和局部利益的博弈在2004年表现得十分明显。这其中,还存在一个部委之间相互制约和监督的过程，这也应该是中国体制转型一个非常重要的动力。实际上这里面也绝不仅仅是一个简单的维护中央权威、保持政令畅通的问题，这里面也有行政监督加强的成分，更意味着在政府机构改革的大框架下，部门权力和利益的重新配置过程。”中国社会科学院法学所副研究员范亚峰指出。

　　“中央、部委、地方其实都在强调一个话语权。新修订的《国务院工作规则》中也提到了在加强行政系统内部监督时，‘主动征询和认真听取地方政府及其部门的意见和建议’。事实上，国务院《依法行政实施纲要》和《行政许可法》两个法规的实施对政府行政权力的界定和监督方式已经作出了细致的规范，特别是《行政许可法》的出台，甚至被业内视为一场‘行政革命’。”范亚峰认为，温总理提出10年内建立法制政府的目标，事实上是首先把法制作为恰当配置中央和地方以及部委关系的一种利益安排。

　　毛寿龙教授则表示了一种担忧，“在目前的政府权力配置中，地方政府和国务院各部委掌握着相当的行政立法权，而行政立法过程中很容易把部门利益放进去，而同样具有立法权的全国人大常委会因为种种原因最后却只成了审议通过机构。各类法律的效力事实上是离行政执行权力越远,效力越差。最后造成的结果就是:红头文件比部门规章有用，部门规章比国务院条例有用,而国务院条例比宪法有用。最后是政府部门下发的红头文件最具效力──因为自己给自己制定的规则最有效。”

　　毛寿龙认为，这种本末倒置的现象与行政监督、资源配置和行政立法有关。

　　“所以,才会出现地方政府欺骗总理，而作为国家最高权力执行机构的国务院却缺少后援监督。首先人代会很难帮助总理具体监督到某个个案，这和我们国家的行政架构也有关系。例如,总理要做的一些具体工作需要部长来沟通,部长需要司长来协调,司长会具体交给处长来办理。最后,很可能出现这样一种情况,总理最后是听处长的，因为处长掌握的资料是一卡车。所以,官不进人大,法不出部委,是导致部门利益越来越严重的所在。”

　　香港中文大学教授王绍光则认为,博弈的背后实质是中央进行利益调整的过程,这也是国家基本制度建设的过程。

　　“国家基本制度建设是一个连续性的过程,需要分清轻重缓急,循序渐进。突破口应该是在加强党的建设的同时，调整党和国家的关系、建立现代公共财政制度,以及扩大公民参与政治的渠道,才能从根本上解决长期困扰政府多年的一系列挑战,如监管问题、分配不公问题、腐败问题等。”

　　对地方政府和各部委来说，2005年的“两会”,也是凸显本届政府行政体制改革、提高执政能力、构建和谐社会的“两会”;是接受人大、政协、公众舆论的审视和监督，细化下一年度政策和立法取向的“两会”。

　　传统的政绩风向标及政策取向早已经改变，那些反应迟缓甚至仍“萧规曹随”、冥顽不化、为固守部门利益、局部利益损害群众利益和国家利益的地方政府和部委毫无例外仍将会受到人大代表和政协委员的严厉质询。

　　今年的宏观调控将触及地方和部门利益

　　2月18日，国务院副总理、国务院三峡工程建设委员会副主任曾培炎在中国三峡总公司的工作汇报材料上，对中国三峡总公司2004年和2005年的工作作出重要批示。

　　曾培炎副总理在批示中指出:三峡总公司要“更加重视质量和安全生产管理，更加重视生态环境保护，更加重视坝区的稳定”。

　　自1月18日国家环保总局对外发布整改令后，中国三峡工程总公司在其公司网站上对其被叫停项目作了辩解，并在其他公司相继进行整改时，任由属下的3个工程项目继续开工。据国家环保总局相关负责人介绍，三峡公司负责人对于溪洛渡水电站的“三通一平”（通电通水通路，场地平整）算不算正式开工、该不该做环评等问题颇有微词。对此，国家环保总局和国家发改委两部门明确表示，水电工程的“三通一平”必须首先编制环境影响评价文件。经环境保护行政主管部门批准后，可开展必要的施工前期准备活动，但不得进行大坝、厂房等主体工程的施工。

　　值得注意的是，环保总局已经与国家发改委一起于1月26日共同下发了《关于加强水电建设环境保护工作的通知》，要求在水电开发规划、建设、运行和管理中严格执行环境影响评价制度，确保水能资源的可持续利用。这表明，在此次“环保风暴”中，发改委已经成为环保总局的有力支持者。

　　曾培炎副总理在国家环保总局与被监督单位角力的关键时刻对中国三峡总公司2005年工作作出重要批示,显然别具深意。

　　受国务院委托,行使审计、环评职责的审计署、国家环保总局在工作过程中频频受到地方及部门利益的挑战和角力其实已经是公开的事实。

　　“事实上,每年全国人代会上通过的政府工作报告的一些精神实质，许多地方和部门并没有做到,甚至相距甚远,并出现了一些反宏观调控、上有政策下有对策的倾向。对中央政府来说,‘环保风暴’叫停并整改一些在建大型项目和货币利率调整一样都可视为中央政府进行宏观调控的手段，‘环保风暴’不是刮得猛烈而实际上是来得太晚了。其实,发展过程中的环保欠账已经太多，我国的环境资源已经被消耗到很危险的边缘地带。在这个问题上，中央考虑的是解决宏观经济上可持续发展的问题，而地方和部门想的是用各种各样办法增长局部利益的问题,冲突在所难免。”国务院发展研究中心副主任陈清泰表示。

　　目前，市场仍在继续发出刺激投资的强烈信号，小规模、低水平、高消耗的投资项目难以遏止，对消费品价格上涨的成本推动效应也在不断积聚。原煤、发电量、石油进口幅度和铁路货运量的增长都已经大大超出可持续发展的限度，但煤电油运仍然全面紧张，各运行部门估计2005年还不能缓解。

　　全国人大财经委员会副主任郭树言指出,这些情况表明,当前经济增长确实过快。投资规模仍然过大。各方面已经长期绷得很紧,有些矛盾和问题还在继续发展。

　　陈清泰认为，2005年是决定宏观调控成效的关键一年,如果投资规模不能得到有效控制,调控成果就会前功尽弃,将导致社会供需总量严重失衡，甚至会引起经济的大起大落,影响社会安定,并且损害国家保持长期快速增长的能力。因此,需要坚持和加强宏观调控，进一步增强调控的针对性。

　　通过法律制度建设以维护中央权威

　　中国人民大学国际关系学院副教授王续添认为,受部门和地方利益的驱动,在制度化尚未健全特别是干部考核单纯注重实绩（主要是经济发展速度）的情况下,导致一些领导干部往往持单纯的经济观点,不善于甚至也不愿意从政治上观察问题,缺乏应有的政治鉴别力和政治敏锐性，遇事也往往只看到局部,而看不到大局，这是造成中央政府“有令难行”、“有禁难止”的思想原因。

　　“中央政策大晴天,下到地区起点云,传到县里变成雨,落到镇里淹死人。”其实质是在利益关系上的错位甚至是颠倒，将局部利益、部门利益、地方利益甚至是个人利益置于国家利益、整体利益、人民利益和集体利益之上。”

　　“规范中央财政转移支付制度,减少‘跑部钱进’现象,是抑制部委利益的动力之一。”南京政治学院博士王仕军接受《瞭望东方周刊》采访时表示。

　　王仕军博士建议,中央政府应该在明确划分中央和地方政府事权和财权的基础上，借鉴美国等发达国家普遍采用的因素法，根据影响财政收支的主要客观因素确定地方财政能力和支出需求，确定某一地方政府可以获得的转移支付额度。这样做的好处是，地方政府能否得到补助以及得到的补助数额多少主要取决于客观因素，减少了中央政府与地方政府之间经常性的讨价还价，增加了转移支付制度的透明度，降低了地方官员“跑部”的动力。

　　“改变中央转移支付多头管理的状况，将分散在各部门的管理中央支付的职能归并起来，交由一个新建的专门的中央转移支付管理结构行使,从而降低监督的难度,细化财政预算和决算的项目也是一个办法。此外,中央转移支付收支要单独编制,其项目也要详细列出,并对全社会公开,以接受社会的监督。”王仕军告诉《瞭望东方周刊》。

　　然而,目前中国还没有一部中央转移支付的法律、法规体系如《政府转移支付法》等,对转移支付制度的内容、程度形式、依据、用途和监督等以立法形式进行监督还是一个空白。（来源：《瞭望东方周刊》）