遏制矿难为何“刹车”失灵？ 政府监管需要变革

　　遏制矿难为何“刹车”失灵？ 政府监管需要变革 （ 新华网　2005-03-07 16:03:40 ）

　　新华网北京3月7日电

　　新华社“新华视点”记者吕诺、邱红杰、邬焕庆

　　国务院总理温家宝在5日所作的政府工作报告中，罕见地以较大篇幅单独提到煤矿安全生产的问题。

　　事实上，频发的矿难在2004年中国人的心中成为一道难以抹去的阴影：

　　短短的一年多时间，我国从南到北连续发生了多起严重的矿难：河北邯郸矿难、河南大平特大矿难、四川彭州矿难、陕西陈家山矿难……

　　每发生一起矿难，必然会引起新的一轮安全生产大检查，但是，矿难还是接二连三发生。为什么在遏制矿难这个问题上，我们采取的种种“刹车”手段都失灵了呢？

　　对此，正参加两会的全国人大代表以及会外专家学者发表了自己的见解。

　　高利润，“煤吃人”噩梦无法中断

　　矿难虽然有一些人力无法抗拒因素，但对于严守作业安全生产规程、维持安全生产秩序的矿山企业来说，矿难损失的周期性特点是可以被监管者把握的，矿难的损失是可控而且可以被最小化的。有关专家指出，时下矿难频发其实具有令人痛心的“时代背景”。

　　中央党校研究室赵杰博士研究指出，面对原材料价格节节攀升下的高利润，面对大干快上的“GDP竞赛”的某些地方政府发展经济的巨大冲动，煤矿在利润和利益的驱使下增加开采强度，超限超负荷开采是事故频发的重要背景。

　　黄泰康代表针对这个问题指出：“煤矿生产的物质需求过旺是宏观经济环境决定的，短期难以扭转。我国的能源结构对煤的依赖，来自于经济发展模式对现有能源结构的依赖。”

　　我国20多年的经济增长过度依赖资源消耗，2003年我国GDP占全球GDP的不到3％，而同年消耗的钢材、水泥、煤炭、电分别占世界消耗量的30％、40％、30％、13％。能源利用方式的高消耗、粗放利用，导致了原材料生产、开采中的重产量、轻综合利用的滥开滥采行为。

　　“根据经济预测，今后几年我国对煤炭、矿石等能源和原材料仍将处于高需求状态，市场的拉动必然会导致这些行业利润可观。面对这个诱惑，一些矿厂尤其是一些私营矿厂主必然‘顶雷’而上。在现有安全生产措施没有得到根本改进的前提下，‘煤吃人’的现象就难以销声匿迹。”黄泰康忧心地说。

　　“带血的煤”撑鼓了地方财政“钱袋子”

　　矿难必然对发生矿难的地区产生巨大的负面影响，甚至会导致一批官员丢官弃职。但为什么矿产区地方政府对中央要求加强安全生产的指令敷衍了事，反而经常是暗下多产令催产出“带血的煤”呢？

　　吴木根代表指出：这是因为矿产区财政的“钱袋子”直接与矿厂的“煤车子”挂钩，产煤越多，“钱袋子”越鼓。

　　“煤矿等企业对高密度、高强度采掘方式的依赖，来自于一些地方政府财政结构和经济发展冲动对GDP的依赖。由于油气能源紧张，煤炭生产利润空间加大，超负荷生产是顺利完成财政指标、突破GDP数字的便利而不费事的选择。这样，政府部门与煤矿企业的直接利益联系，就会影响安全生产监管的质量。”赵杰说。

　　据有关报道，到2002年，发生孙家湾特大矿难的阜新矿务局已欠债31.8亿元，安全欠账3.2亿元，生产欠账2.72亿元，多年来，阜新矿区一直靠海州露天矿支撑，每年用海州矿2亿多元的盈利来弥补井工矿的亏损。这样，在煤价日高情况下，煤炭企业的高产量决定了来自煤炭企业的政府税收增量的节节攀高，煤矿生产的高位运行又决定了煤炭企业脱困自救的经济支撑能力的增强。

　　“切断政府增收与煤矿增产这种不计安全风险的简单利益关系，将这种转嫁到企业的责任转移回政府，政府真正承担起经济转型的社会责任，是减轻国有煤炭企业生产超负荷生产压力，从而强化安全责任的根本措施。”赵杰指出。

　　斩断利润链，“让煤矿死不起人”

　　对于矿难的惩罚，政府一般采取罚款加整改的方法，一些企业往往可以在“憋屈”一段时间后，又可以轻松上马并迅速让利润链滚动起来，矿难的成本和代价可以在很短的时间内被填平。

　　如何用经济手段遏制矿难？徐日辉代表分析说：“我们必须在强制性要求改进安全生产条件和措施的前提下，采取更为严厉的惩罚措施，用加大成本的方式来降低事故发生率，‘让煤矿死不起人’，斩断利润链。”

　　矿难多发地的山西，为遏制矿难以地方法规的形式强令：因煤矿事故造成的人员死亡赔偿金不得低于每人20万元；发生一次死亡3人以上事故的乡镇煤矿，将被吊销其有关证照，由政府收回采矿权重新公开拍卖。这个重大制度改进，大大增强了煤炭企业生产的风险意识，增加了企业主的成本，高扬了人的价值。

　　赵杰认为，山西省的做法提供了一个遏制矿难的重要思路：通过“让煤矿死不起人”的制度建设，加大安全成本，并引致“优胜劣汰”的供给革命，这是在中国经济增长高能耗模式难以逆转趋势条件下，遏制矿难所必须进行的。

　　朱友林代表说：“遏制矿难关键是针对性创建一些制度。可以设想，如果那么多在危险的‘高压线’边上徘徊的企业，不承担或是能够逃脱其安全风险成本约束的话，再密集、再高调的安全检查也难以落实。”

　　政府监管需要变革

　　分析已经发生的矿难，人们发现，目前除了行业监管部门和媒体的监督之外，由于缺乏对利益相关者的监督，矿工作业安全状况很难及时随时检测和反映，这是大型矿难的一个共性根源。政府监管部门是否具有获得煤矿安全生产信息的能力，进而政府监管部门的监管效率如何，更是在矿难后屡屡被追问的一个老话题。

　　“抑制矿难，还需要政府对自己在社会管理方面的角色和效率有一个新的认识思路。”徐日辉说。

　　赵杰指出，现在一些政府部门对安全生产的监督和管理存在制度上的欠缺。如在煤矿等矿产企业的管制方面，监管者与被监管者经常处在利益共同体中，可能导致被监管者被收买，从而致使社会性管制失灵。此外，在矿难发生后，政府的安全生产监管部门往往成为事故处理者，各级政府则成为社会稳定的维护者。事故发生后处理难度之大，社会关注程度之高，是可想而知的。但是一桩接一桩、防不胜防的矿难，总是将政府在安全生产方面的种种努力抹杀得干干净净。

　　徐日辉说：“加大企业矿难成本的同时，通过政府监管方式的变革，逐渐把政府从直接救助者、无限责任的承担者的角色中解脱出来，成为规则的制订者、重大事故的独立调查者、安全监管信息举报的接受者，必将有力地控制和减少事故发生的频度，大大减轻事故的善后处理难度。”