关于制定《国家粮食安全保障法》的议案

　　我国粮食总产量已在短短20年间从3000多亿公斤增加到4500亿公斤，主要产品已达到总量基本平衡，丰年有余。尽管是这样对于13亿人口的大国来说，人均粮食只在350公斤左右，其中又主要以玉米为主。而且玉米已从原来人们的饭桌上变为饲料用。今后将随着牧业和养殖业发展，饲料用和工业用玉米的数量将大大增加，玉米的消耗量很可能从原来的过剩变成短缺。人口用粮以水稻、小麦为主，尽管科技创新和科技进步为农业粮食发展作了很大贡献，产量提高的幅度难以适应人口增加的需求。在我国用占世界耕地7%的面积养活占21%的世

界人口，这应该说是一个奇迹，并且到2030年中国人口将达15亿，所需粮食将增加2亿吨。一旦遇上天灾，粮食减产，这种尚能满足的局面就会被打破，而且，我国的粮食生产区主要是东北、华北和华中三大平原，目前，有限的土地今后将随着经济发展只会减少而不会再增加。相对之下人口增加、土地减少，而粮食产量虽有科技支撑，但受气候影响较大，很难有大幅度增加，近几年中国的小麦、玉米等粮食作物产量大幅度下降。这几大因素使我们不得不考虑国家粮食安全问题。因为粮食是人们生活的必需品，六十年代初的三年自然灾害给我们中国人带来太大的危害，吃糠咽菜让更多的人有所体会，饿死人亦有发生，给我们的教训是沉痛的；若再发生类似情况，将会给社会带来不安因素。

　　有人提出，有些粮食可以进口，但要考虑到中国经济实力和外国粮食价值等因素，更要考虑在粮食短缺时外国粮食控制或不供应等问题，也就是说进口粮食还存在着许多不确定的因素，这不是我们依赖的方式，所有这一切都要从保障粮食安全角度来考虑。

　　出台《国家粮食安全保障法》以保障粮食安全已势在必行：

　　一：我国粮食供求现状及影响因素

　　总的说，2003年粮食形势可概括为“四降四减”；粮食播种面积、总产、单产和人均占有量下降；粮食国家库存、企业库存、城镇居民存粮、农户存粮减少。从长期看，我国人口增长，耕地面积减少、粮食需求增加130多亿斤，年均增长1.3%。也就是说，粮食供给形势严峻。一是，耕地面积锐减，从1996年到2003年的7年间减少了1亿亩，总面积只剩18亿亩。据农业部估计今年粮食播种面积有意达到15亿亩。人均耕地不足1.44亩，为世界人均水平的45%以下，减少的都是良田，而补充的都是劣地，耕地的实际生产能力在下降。全国已有600多个县的人均耕地面积低于公认的警戒线0.8亩。全国1/3的省区人均耕地不足1亩。这个数字将随着工业化、城镇化的快速发展，耕地面积还会减少。二是，粮食增产的技术支撑能力不强。除杂交水稻和玉米那样的增产当家品种，缺乏增产明显的配套技术，难以形成合力有更新突破。特别是农业技术推广体系受目前经济实力的困扰，满足不了农民科技需求。三是，农业基础设施投入不足，欠账较多，1998年以来也向农业基础建设加大了投入力量，但主要用于大江大河治理和生态环境建设，像粮食主产区的东北对河流的开发利用投入的较少，过境水留不下来，干旱年年发生，增产还得靠天赐，以至成灾率太高，造成粮食产量的忽高忽低，难以计划控制。

　　二．我国粮食问题的五大特征

　　据刘振伟总结的资料，这五大特征是：

　　1．粮食供给的价格弹性大，粮食需求是价格弹性小。粮食是特殊商品，人们对粮食消费需求是刚性且基本稳定，而价格对其影响不大。但粮食生产却是受市场价格调控。为此造成粮食生产是一个变量。

　　2．粮食生产风险大，它既有自然风险，又有市场风险。呈周期性特点，在我国5年中三丰一歉一平。近年已打破这个规律。这是市场价格的不确性造成的。只有粮食储备可以调剂丰、歉、余、缺。但储备也有弊端，过多增加费用，过少又不足以抵御风险。

　　3．粮食是必需品，供求稍紧，就可引起大的波动，带来连锁反应，可能带来社会的不安定因素。

　　4．粮食消费也有从众心理，受市场价格影响很大，使粮食调控的难度大，成本高。

　　5．粮食政策具有“滞后”效应。今年政策明年才能见效。对农户生产影响较大。

　　三．粮食安全的概念

　　粮食安全概念是联合国粮农组织1974年11月在第一次世界粮食首脑会议上提出来的，当时的定义为：保证任何人在任何时候都得到为了生存和健康所需要的足够食物。要求各国采取政策，以保证世界粮食库存最低安全水平系数，即世界粮食当年库存至少相当于次年消费量的17—18%。其中6%为缓冲库存，11—12%为周转库存，周转库存相当于两个月左右的口粮消费，以便衔接下一年度的谷物收成。凡一个国家粮食库存安全系数低于17%为粮食不安全，低于14%为粮食紧急状态。

　　1983年4月，联合国粮农首脑会议对粮食安全概念做了第三次表述：让所有的人在任何时候都能享有充足的粮食，过上健康、富有朝气的生活。这个定义包括三个方面的内容：要有充足的粮食（有效供给）；要有充分获得粮食的能力（有效需求）；以及这两者的可靠性。这三者之中缺少任何一个或两个因素都将导致粮食不安全。

　　衡量粮食安全的标准：

　　1．不低于95%的粮食自给率。国际上一般通用粮食自给率≥90%为可以接受的安全水平；自给率≥95%为基本实现了自给。1996年我国确定为95%以上。

　　2．不低于18%的粮食储备率。联合国粮农组织把年末粮储和商业库存占年度总消费量的18%定为粮食安全储备水平。

　　3．粮食人均占有量不低于800斤。从我国看，人均占有粮食高于800斤，粮食安全有保障。700斤至800斤之间是紧平衡。低于700斤，会发生粮食危机。

　　4．我国把产区人均储粮3个月、销区人均储粮6个月是各地区粮食安全的一个标准。

　　5．基本农田不能低于16亿亩，粮食播种面积不低于16.5亿亩。

　　四．保障粮食安全的对策

　　1．切实保护好基本良田。依法划定基本良田以保障粮食生产能力，认真落实《土地管理法》。改造中低产田、加大农田水利建设、禁止乱占土地，提高用地补偿标准，强化土地专项资金主要用于多垦土地，确保补足耕地数量和质量。

　　2．实施大的粮食增产工程。要稳住粮食主要区的生产能力，将投入农业资金整合。加大国家对农业主产区的资金投入。完善农业技术服务体系。使之有足够粮食“藏粮于地”、“藏粮于库”。

　　3．向科技要粮。提高粮食生产科技含量，集中力量攻关，建立能出大成果的创新体系，加快农业技术推广体系改革，特别农村站所的完善和技术、经济保障要落到实处。培育良种、提高单产、提高科学存储技术含量、在延长粮食保质方面。使粮食有充足储备。

　　4．加强收、储及流通领域的宏观调控。完善国家分级储备体系，健全储备运行机制。深化粮食流通体制改革、完善粮食市场进口要服从国内粮食市场宏观调控，适时适度利用国际粮源，构建灵活有效的粮食进出口调节机制。建立粮食安全监测予警系统，制定粮食风险防范预案。

　　5．建立保障粮食安全的长效机制。粮食生产受自然和市场双重风险制约，产量波动是不可避免的，制订粮食生产的长效机制显的格外重要。我国正处在工农关系调整的转折时期。给予农业补贴是国家从长计议的首选，将是农业促进国民经济发展的动力，无论怎么说，经济增长不能走剥夺农民、牺牲农业、忽视农村的路子。必须完善财政支农、农业基本建设投资、农村税收、土地等政策与正在进行的粮食流通体制、农村税费体制和农村金融体制改革配套进行、整体推进。确保我国能以有限的土地、生产足够粮食。满足十三亿甚至十五亿人口的需求，让人们对粮食没有危机感，让社会不因粮食紧缺而不安定。

　　6．节约粮食。“浪费就是犯罪”应该在每一个公民心目中都不要忘记。粮食是人们的必需品，平时并不感到对粮食有恐惧感，但自然灾害的连续发生会对人们必需的粮食构成威协。节约每一颗粮食，也是增加粮食的储量的一种形式。千方百计的节约粮食而不浪费粮食也是增加粮食安全的有效措施。

　　制定《国家粮食安全保障法》（草案）

　　第一章 总则

　　本章主要规定立法目的、调整范围，粮食安全的概念、政府及部门对粮食安全的责任。

　　第一条 立法目的

　　1．为了保证国家粮食安全。

　　2．为了促进城乡经济的协调发展，保持社会安定。

　　第二条 粮食安全的概念

　　1．让所有人在任何时候都能享受充足的粮食，过上健康富有朝气的生活。

　　2．明确要有充足粮食（有效供应）；要有充分获得粮食的能力（有效需求）；前二者必有可靠性。

　　3．规定五个指标：

　　①不低于95%的粮食自给率；

　　②不低于18%的粮食储备率；

　　③人均占有粮食不低于400公斤；

　　④产区人均储粮不低于3个月，销区人均储粮不低于6个月。

　　⑤全国基本农田不低于16亿亩。

　　第二章

　　粮食安全的土地保障

　　第三条 以《土地管理法》调整。保证土地存量、鼓励土地增量、严格控制土地减量。保证有足够土地生产粮食。

　　第四条 制止在城镇化、工业化过程中新的圈地运动。

　　第五条改革土地征用办法，区分经营性用地与公益性用地，提高用地补偿标准，强化土地专项资金征收管理，主要用于复垦良田，确保补充耕地数量。

　　第六条 规划改造盐碱地，防止和减少土地沙化，提高土地利用率。

　　第七条 加强农田基本建设，防止水土流失。对丘陵地带的山坡地，加强梯田改造。

　　第八条加强农田水利建设，加固堤坝以防洪；在大江、大河上修水库、水霸，把过境水分段储起来，用于灌溉。兼顾补充湖泊水储量和维持现有湿地以改善生态环境。

　　第九条 对于人、畜饮水困难地区和远离水源地地区实施打井工程，解决人、畜饮用水和农田灌溉用水。

　　第三章 粮食安全和生产措施保障

　　第十条 稳住粮食主产区的生产能力，国家要整合农业投资，集中财力，加大对粮食主产区的投资力度。

　　第十一条粮食主产区要加大中、低产田的改造力度，进行农业种植业产业结构调整，使田地尽其力对不适合粮食作物生长的土地增加经济作物产量来保证粮食生产安全。

　　第十二条鼓励土地流转或加入各种农村合作组织或实行股份制，将土地向种田能手集中，形成集约化和机械化规模生产，促进农业现代化。

　　第四章 粮食安全的科技保障

　　第十三条 整合科技资源，集中力量攻关，建立能出大成果的农业科技新体系，培育更多的稳产、高产的新品种。

　　第十四条加快适应市场经济发展的农业技术推广体系改造，特别要保证基层农技站所人员，设施建设，有足够的人员、力量、能力直接服务于农民，向农民推广农业种植养殖、果树栽培和畜禽饲养技术。

　　第十五条 无偿培训农业技术、养殖业和饲养业技术人员，指导农民提高农业、养殖业、饲养业等的技术和效益。

　　第十六条 对有贡献的科技人员给予重奖，对推广农业技术，提高粮食产量中发挥重要作用的技术人员和农民实行激励机制。

　　第五章 粮食安全的流通保障

　　参照国务院发布《粮食流通管理条例》

　　第十八条 明确粮食购销市场准入制度

　　第十九条 购销市场和收购的主体多元化，建立主销区保证市场供应的机制。发挥国有粮食购销企业的主渠道作用。

　　第二十条 防止人民生活用粮暴涨暴跌前提下，国家制定适当适时提高粮价的政策，以激励农民生产粮食的积极性。

　　第二十一条制订粮食的应急保障预案，完善中央和地方的粮食储备制度，充分发挥充足的地方粮食储备，实施“藏粮于地”和“藏粮于库”相结合对策。

　　第二十二条 加强粮食经营者经营台账制度和统计报告制度。以便国家对粮食市场的监测分析。以利用国家以储备粮对市场实施调控。

　　第二十三条 提高和改进粮食储存技术，延长粮食保存期，确保粮食不变质。

　　第二十四条 防止粮食的人为因素减少。

　　第二十五条 在保证小麦、玉米占据世界第一生产大国前提下，适当调整粮食种植结构，在宏观调控下适当进口出口粮食，以调剂余缺。

　　第六章 粮食安全的加工转化保障

　　第二十六条 鼓励发展口粮的精加工，确保食用粮数量和质量。提高人民生活及健康水平。

　　第二十七条 满足粮食深加工企业生产用粮，不断延伸产业链，用工业化思维推动农业发展，促进粮食转化。

　　第二十八条 饲料用粮和工业用粮不能挤占食用粮。教育公民要珍惜粮食、节约用粮。

　　第七章 粮食安全的政府保障

　　第二十九条国家要保证发展粮食生产的各项政策落实，特别是强调各项优惠政策向粮食主产区倾斜。制订大力发展饲料、草食动物和提高农户饲养的规划，以减少粮食消耗。

　　第三十条 国家要逐年加大对农业投入力度，确保农业综合开发资金主要用于粮食主产区政策，对改善农业生产条件的资金全部无偿投入。

　　第三十一条 对农业主产区实施免收农业税。

　　第三十二条 对种粮农民直接补贴

　　第三十三条 对优良品种补贴

　　第三十四条 对农业机械购置的农民给予补贴

　　第三十五条深化国有粮食购销企业改革，强化粮食工作地方首长负责制，建立健全适应社会主义市场经济发展要求和符合中国国情的粮食流通体制。

　　第三十六条 加快粮食系统体制改革，分流安置富余人员，彻底地解决“老人”、“老账”、“老粮”问题。

　　第三十七条 严把生产资料定价关，禁止经销商哄抬生产资料价格。

　　第三十八条打击掺杂使假，以次充好，短斤少两，欺行霸市，损害群众利益的违法违规行为；严厉打击假种子、假化肥的制售人员和生产企业的违法行为。

　　第八章 法律责任

　　本章主要针对违反上述规定应承担的法律责任。

　　第九章 附则

　　本章主要规定法律的实施时间和授权地方制定具体的实施条例。

　　相关专题：2005年全国两会