最高人民法院副院长黄松：多管齐下多头并举解决执行难

　　最高人民法院副院长黄松：多管齐下多头并举解决执行难 （ 新华网　2005-03-13 16:25:03 ）

　　新华网北京3月13日电（记者翟学智）执行难是近年来各级人民法院和群众广泛关注的社会热点之一，如何有效破解这一社会难题？最高人民法院采取哪些对策和措施？两会召开期间，新华社记者就法院系统采取公开执行信息，解决执行难方面的话题与最高人民法院副院长黄松有进行了对话。记者：人民法院为什么要公开执行信息？执行信息不公开带来了那些问题？

　　黄松有：人民法院对公开执行信息重要性的认识有一个逐步深化的过程。过去相当长一段时期，有些法院没有充分认识到执行信息公开的重要性，一个案件到底在由哪个执行员执行、找到了哪些财产、执行到了什么程度、法院采取了哪些执行措施等等，当事人往往一无所知。由于执行信息不公开、执行程序不透明，许多案件都存在一定程度的“暗箱操作”，特别是为地方和部门保护主义提供了可乘之机，当事人的合法权益往往难以得到有效及时的保护。近年来，基于对执行实践中存在的各种问题的深入反思，最高人民法院越来越认识到，诸如拖延执行、严重超标的执行、错误执行案外人财产等许多问题的存在，都与执行程序的封闭运行、执行信息不公开等有很大关系。所以，去年以来，最高人民法院明确提出要在全国法院执行系统推行执行过程全公开制度，要求各级法院在执行过程中，从执行立案、被执行人的财产状况、采取执行措施，到做出决定、裁定等，要全部公开；对执行中的重大事项如变更追加执行主体、处理案外人异议等，要公开听证；有条件的法院要将执行的过程公开上网；对一些重点或影响较大的案件，可以邀请有关人大代表、政协委员旁听。

　　公开执行信息有利于加强对执行工作的监督，树立执行工作的权威，消除当事人和社会公众对执行工作的误解，化解群众不满情绪，减少和避免不必要的纠纷，从而有利于提高执行工作的效率，确保执行公正。最高人民法院提出公开执行信息，推行执行过程全公开制度，是经过充分、深入的论证和思考的。

　　首先，公开执行信息是司法公正的基本要求。早在2000年，肖扬院长就明确提出以“公正与效率”作为新世纪人民法院的工作主题。司法公正既包括实体公正也包括程序公正，既包括审判公正也包括执行公正。程序公开通常被视为程序公正的核心，要实现司法公正，司法活动就必须依法公开进行。英国有句古老的格言：“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”程序公开是衡量程序公正与否的一项重要指标。程序公开的主要意义，在于让当事人和社会公众亲眼看到正义的实现过程，提高司法的民主化程度，确保司法公正的实现。就执行工作来说，执行公正的实现同样离不开执行程序的公开和透明，只有全面推行执行过程公开制度，公开执行信息，加强执行透明度，才符合司法公正对程序公开的基本要求。

　　其次，公开执行信息是执行公正的重要保障。在执行案件的办理过程中，如果执行信息不公开，整个执行程序在封闭或半封闭的状态下运行，执行人员实施的执行行为就会缺乏应有的监督，拖延执行、违法、不当执行以及腐败问题也会由此发展和蔓延。可以说，在那些拖延执行、违法执行的案件中，有相当数量的案件是由于执行信息不公开造成的。我们要求公开执行信息，就是要变“暗箱操作”为向当事人和社会公开，将执行工作置于当事人和社会公众包括新闻媒体的监督之下，使执行工作在众目睽睽之下进行，从而有效地抵制地方和部门保护主义的干扰，堵塞徇私枉法和腐败的渠道，切断执行程序中不正当的利益联系，提高执行的效率，最大限度地保证执行公正的实现。

　　第三，公开执行信息是消除当事人误解和不满情绪，减少或避免纠纷的重要途径。从许多执行案件反映出来的情况看，当事人或社会公众之所以对执行存在不满情绪，并不是因为这些案件的执行本身有问题，而是因为他们对执行工作存在误解，而这些误解在很大程度上是由于执行信息不公开造成的。因此，通过公开执行信息，让当事人和群众了解执行程序每一阶段的进展情况，特别是让当事人和群众了解案件执行过程中存在的问题和障碍，了解执行人员已经做了哪些努力，下一步要如何执行等情况，有利于增强当事人对执行人员的信任感，消除不必要的误解和隔阂，防止或化解不满和对抗。这几年，许多法院都很注意公开执行案件的有关信息，比如有的法院在执行案件立案时就会向当事人发放一个风险提示卡，告知当事人要履行哪些义务、承担何种风险；有的法院充分利用现代科学技术，在法院设置专门的电脑查询系统供当事人查询；还有的法院与电信部门联合，通过网络、手机短信、信息查询台等途径为当事人及时提供案件进展情况等信息。从这些做法的效果来看，许多当事人对执行工作的难度有了切身感受，对执行工作多了一些理解，少了许多误解，从而减少了许多社会不安定事件。

　　此外，公开执行信息还有利于减少或避免许多不必要的纠纷。执行程度中经常会遇到许多复杂情况，有些情况如果不及时向当事人和利害关系人公开，不事先告知他们，将会衍生出许多新的问题和纠纷。比如，在拍卖被执行人一幢房子之前，应该把该幢房子的位置、结构、面积、有无质量问题、是否设定抵押或出租等基本情况尽量详细地告知竞买人。如果没有事先公开这些信息，竞买人买到这幢房子后才发现有质量问题，或者才知道房子已经出租给了第三人，势必会引发新的纠纷，加大执行工作的难度。

　　第四，公开执行信息是树立执行权威的重要方式。有人做过一个试验：同样一个问题，同样一种处理结果，处理问题的过程公开与否直接影响到处理结果的接受程度，执行工作也一样。从立案、承办人、可供执行的财产、已经和将要采取的执行措施到执行程序中的一些重大事项的处理等，如果把执行程序的每个阶段、每个步骤都向当事人和社会公开，执行人员就会树立起一种公正、文明、刚直不阿、清廉如水、严谨文明的职业形象，从而提高执行人员和执行工作的权威，避免许多不必要的误解和猜疑，执行的过程和结果也更容易为当事人所接受。

　　第五，公开执行信息也是满足公民知情权的必然要求。现代民主法制国家，社会公众应当享有对法院执行活动知情的权利，只有公开执行信息，为社会公众提供了解法院执行工作的广泛途径和渠道。才能保证他们了解法院执行活动权利的实现，才能保证他们有效地行使监督权，也才能使他们对执行工作有基本的信任。

　　除了上面这些考虑外，今年以来，最高人民法院对公开执行信息的意义有了更进一步的认识。近年来，全国法院平均每年处理的具有财产内容的民事案件约450万件左右，而进入到执行阶段的案件大约250万件。也就是说，从全国来看，约60％的生效法律文书不是靠当事人自动履行，而是靠法院强制执行。这个比例比起十年前，提高了大约一倍。这说明，近十年来，有越来越多的法律文书生效后，当事人不愿意自动履行，需要法院强制执行；当事人对法律文书的权威性、对法律文书的尊重以及自动履行的意识降低了。这种状况衍生出一个问题：执行工作做得再好，执行本身的力度再大，如果大量的判决源源不断地涌入到执行程序中来，越来越多的判决靠法院去强制执行，法院的压力将会越来越大，执行难的问题也很难得到彻底的解决。那么，有没有更好的解决问题的办法？有这样一句话：“要想做好诗，功夫在诗外。”做好执行工作，不能仅仅局限于执行本身，今后除了要加大执行工作本身的力度之外，还应该另辟蹊径，从源头上找问题，从源头上解决问题，这就是要想方设法促使更多的法律文书由当事人自己去去履行。只要做到这一点，执行案件的数量便会相应减少，执行难问题也会得到很大的缓解。

　　责任编辑:宗爱强

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　　最高人民法院副院长黄松：多管齐下多头并举解决执行难 （ 新华网　2005-03-13 16:25:03 ）

　　记者：人民法院为解决执行难已经和将要采取哪些具体措施？

　　黄松有：对于如何促使当事人自动履行生效法律文书的问题，最高人民法院认为，解决这一问题的关键是要建立一种机制，在这种机制下，当事人如果不履行生效法律文书确定的义务，必将要付出很大的代价，如融资困难，不能投资，不能置产，出境受到严格限制等等，从而在客观上促使其自动履行法律义务。而建立这种机制的基本考虑就是全面、彻底地公开有关的案件信息。基于这一思路，最高人民法院最近明确提出，要建立一个全国法院执行信息管理系统。这个系统将全国法院每年所受理的250万件执行案件的基本息都做出客观、准确地反映。从立案开始，每个案件的执行法院、执行人员、执行的立案时间、执行的阶段、执行的措施、执行的结果等相关执行的主要信息，在这个系统中都能够全面反映出来。当事人、社会公众都可以来查询系统信息，从而使得执行人员采取的每个措施、实施的每个活动都置于公众的监督之下，接受社会各方面公开的监督，以此来提高执行的效率，确保执行的公正。更为重要的是，这个系统可以为国家建立社会信用制度提供一个基础平台，在此基础上，最终达到建立一种促使债务人自动履行生效法律文书的执行威慑机制。这一信息系统为社会提供的信息是：一个债务人不仅不自动履行债务，甚至在法院判决他必须履行的情况下，他仍然不履行债务。这充分说明这个债务人是没有什么信用可言的。现在银行发放贷款的时候苦于没有一个客观的、权威的、具体的标准来评定客户的信用等级，法院建立的这个执行信息管理系统恰恰给银行提供了这样一个最有权威的标准。如果这个信息系统能和银行发放贷款联系起来，作为银行是否发放贷款的重要参考因素，在客观上将会使得被执行人拒不履行法院判决付出极高的代价。因为，在现代经济条件下，经营者离开了金融支持，必将寸步难行。这实际上走在现有体制下，为摆脱地方和部门保护主义找到了一个突破口，一些党委、政府想搞地方保护，干预执行，但是这种干预并不能保证债务人不进入这个系统，而一旦进入这个系统，债务人所面临的客观结果是失去信用，无法经营。换句话说，地方党委、政府的干预很难起作用。此外，最高人民法院还准备与其他相关的部门如工商登记部门联手，只要将这个系统与工商企业注册信息网联系起来，债务人想逃避债务，重新注册另一个企业不再可能，甚至债务人的法定代表人及其他高层管理人员的投资行为也将受到限制；当然也可以与国土部门、公安出入境、交通管理等部门联手，债务人想逃避债务，去购地、购房、购车，乃至债务人出境，都将受到限制。总之，通过在建立全国法院执行信息管理系统的基础上，与国家相关部门联手，全面限制债务人，使债务人无处可逃，最终的目的，就是建立起一种机制，让债务人自己去履行法院的判决，而不是像现在这样大量的判决靠强制执行。可以设想，如果一年进入执行程序的案件比例能够从现在的60％降到20％甚至更低，那么法院执行难的问题将会不攻自破。前一段时间，最高人民法院已经与中国人民银行总行、国家工商行政管理总局、财政部等单位也进行了沟通，他们均认为此项工作意义重大，表示将大力给予支持，并希望尽快实现信息共享。下一步最高人民法院将抓紧做好以下几项工作：该管理系统的系统设计；有关软件设计和数据库的建立；筹措资金，组织全国各级法院落实本系统所需的配备；继续就建立联动机制问题与有关部门协调；就涉及的问题制定出相关规定等。随着这个信息系统的建立和完善，解决执行难问题会取得新的突破。

　　记者：除了公开执行信息外，人民法院已经和将要建立哪些内部制约和外部监督机制，真正从制度和机制上解决法院在执行工作方面存在的管理不规范、久拖不执、超标的执行、错误执行案外人财产等问题，将人民法院追求的“司法公正”目标落实到具体措施和行动中？

　　黄松有：当前和今后一段时期，除了加大执行信息公开的力度，尽快建立全国法院执行信息管理系统这项工作之外，最高人民法院还要进一步采取多种措施，多管齐下，多头并举，建立内部制约和外部监督机制，真正从制度和机制上解决执行工作中存在的各种问题。具体措施主要包括：

　　第一，继续推进执行工作改革。包括进一步建立和完善执行工作统一领导体制，强化高级人民法院的领导监督职能。实现执行机构对本辖区执行案件的统一管理，对执行力量的统一调度和使用，对下级法院执行机构主要负责人的任命、罢免和在本辖区内的调动；探索实行执行实施和执行裁决机构分开、人员分开的可能性和合理性。通过规范性文件明确、详细地划分两个机构的职责，科学界定执行裁判权和执行实施权的内涵和外延，确保两权独立行使、相互制衡、协调运行；积极探索执行方式方法的创新，不断提高执行工作效率。

　　各地法院在执行实践中探索发明了许多新的执行方式方法，如为了促使被执行人履行债务，一些法院实行公告被执行人名录、限制高消费制度；为了查找被执行人财产，一些法院实行财产申报、悬赏举报、财产审计和执行调查令（债权人的律师持令调查）制度；为了动员各种力量参与执行，减少执行阻力，有的法院实行执行联络员制度；为了提高透明度，以公开促公正，有的法院实行执行听证制度；对某些类型的案件，有的实行强制管理、债权转股权、自愿劳务抵债制度，为了解决中止执行案积案多和避免承担当事人经商风险的问题，一些法院采取制发债权凭证的做法等等。对其中的一些比较成功的做法，最高人民法院今后要进一步总结完善并积极推广，使之逐步规范化、制度化。

　　第二，进一步加大司法解释的力度，下大力气加强执行工作的制度化、规范化建设。针对执行实践中各地反映比较强烈的问题，今后最高人民法院在执行工作的制度化、规范化建设方面重点打算做好以下几方面的工作：对查封、扣押、冻结的方法、程序、效力以及查封的期限等做出明确的规定，确保执行标的物能够得到及时、有效的控制，避免执行机构和当事人之间出现不必要的争议和分歧；针对实践中评估、拍卖不够规范，某些执行人员与拍卖机构或竞买人串通牟利等问题，对评估、拍卖、变卖的方法、程度和效力做出明确的规定，明确规定拍卖优先原则，明确通过随机等方式选定评估和拍卖机构，减少评估和拍卖过程中可能存在的利益交换问题，确保执行标的物能以价值最大化的方式迅速变现，公平保护当事人各万的合法利益；针对当前执行实践中执行当事人变更或追加不规范的现状，对执行当事人变更或追加的范围和程序做出明确规定，特别是要对某些争议较大的问题如涉及夫妻关系、家庭关系、投资人、企业分立或合并、企业法人清算、债务承担等的被执行人变更和追加问题做出详细的规定。此外，还要对多个债权人对同一被执行人申请执行时法院的处理程度及多个债权的受偿顺序问题、对被执行人债权的执行问题以及执行和解、被执行人和案外人异议等问题做出明确的规定。

　　第三，改革和完善委托执行制度。目前的委托执行工作运转不畅，除了管理方面的原因外，主要是制度本身不合理。在执行具体案件时，委托法院和受托法院各自拥有一定的权限，本意是为了相互监督。实际上造成了相互扯皮，委托法院也无法对受托法院进行监督。因此，最高人民法院今后要在充分发挥高级法院对辖区执行工作三统一的领导管理体制作用的基础上，对现行委托执行制度作重新设计和修改：比如考虑委托和受托统一由高级法院审查、批准；案件一经委托，即由受托法院全权处理执行程序中的相关问题，委托法院不再保留案件；严格规范委托执行的案件范围和程序，凡是需要异地执行的案件，除有被保全财产的案件外，一律对外委托，并不得收取任何费用；各高级法院要加强对委托执行工作的管理，由专人领导和具体负责该项工作，最高法院建立定期通报制度。通过多管齐下，开创委托执行工作新局面。

　　第四，进一步强化执行案件流程管理，从立案到执结全程进行跟踪管理，切实防止案件久拖不执等问题。

　　第五，建立全国法院执行案件定期通报制度。由专门的部门负责对全国法院执行案件的收案、结案、存案情况定期进行统计、通报，以便对下级法院的执行工作及时进行监督、指导。

　　第六，要按照科学发展观的要求，树立正确的政绩观，建立良性、科学的执行工作考核体系，对执行结案、执行人员的工作量等设置科学、合理的考核标准。

　　第七，增加执行力量，加强执行人员培训，提高执行人员素质，结合法院系统开展的“司法公正树形象”活动，强化依法执行，文明执行。

　　第八，赋予当事人更多的执行救济权利。如赋予申请执行人申请提级执行、指定执行的权利。实践证明，提级执行、指定执行效果很好，目前存在的问题是不够规范，而且由法院主动依职权决定提级执行、指定执行的案件，当事人没有提起及监督的途径。今后应当赋予申请执行人申请提级执行、指定执行的权利，申请执行人的申请只要符合条件的，执行法院就应当采取提级执行、指定执行措施。

　　第九，与中央纪委建立执行通报制度。当前，执行工作中的地方保护和部门保护依然十分严重，甚至经常发生暴力抗法、动用地方力量公然武装对抗的事件，有些情节十分恶劣，后果十分严重，影响极坏，但目前往往得不到严肃处理。这类事件单靠最高法院很难处理得下去。为此，最高人民法院将主动向中央纪委报告执行工作当中遇到的严重的地方和部门保护以及暴力抗法事件，并由他们进行通报，以对一些地方和部门起到强有力的震慑作用。

　　第十，建立执行守法信用制度。与中央组织部、监察部、统战部等部门联合发文，与社会各界形成合力，把各类企业和自然人，以及党员干部、人大代表、政协委员、企业的法定代表人是否守法，与组织人事部门对他是否守法的考核、与社会各界对他的信用评价挂钩，从而有效促使被执行人自觉地履行自己的义务，也减少有关人员干扰、阻碍执行的可能性。

　　第十一，创新执行的方式、方法，采取切实可行的执行措施，进一步加大执行工作的力度。要在坚持继续运用提级执行、指定执行、交叉执行等被实践证明行之有效的执行方式方法的同时，争取在执行方式方法上大胆创新。例如，最高法院打算在全国法院建立并推行财产申报和审计执行制度。执行案件立案后，由执行法院发给被执行人一份财产申报表格，由被执行人如实填写其当前的财产状况以及执行前一定时期财产的变动情况。财产申报表格填写完毕后，要送达申请执行人一份，申请执行人认为被执行人的申报不实的，可以向法院提出，法院也可以依职权进行调查。法院一经查出被执行人申报不实的，可以对其进行罚款、拘留。申请执行人因客观原因无法查到被执行人财产的，可以向法院申请对被执行人的财产进行审计，有关的费用由申请人垫付。

　　责任编辑:宗爱强

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