实施最为严厉的上市公司监管制度

　　实施最为严厉的上市公司监管制度

　　选稿:上官贤 来源:东方网 作者:刘熀松 2005年3月12日 9:48

　　国务院总理温家宝在政府工作报告中提出，要“继续抓紧落实国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，加强资本市场基础建设，建立健全资本市场发展的各项制度，切实保护投资者特别是公众投资者的合法权益，营造资本市场稳定和健康发展的良好环境。”作者认为，切实保护投资者尤其是公众投资者的合法权益的重中之重是实施最为严厉的上市公司监管制度。

　　一、部分上市公司高管问题严重

　　近年来，大批上市公司问题高管在清查中被曝光。《北京现代商报》2004年6月21日题为《高管走上“出逃路”，一年半时间10人卷走近百亿》的文章报道。据该报不完全统计，从2003年1月份到2004年6月，共有*ST南华、奥园发展、健特国际、啤酒花、世纪中天、宏智科技、中原高速、托普集团、ST春都、兰生股份等10位上市公司的高管外逃，卷走的资金或造成的资金黑洞总计近百亿。进入2005年，据《财经时报》2005年2月5日题为《1个月12位高管落马，上市公司内部监管令人堪忧》的文章报道，截止到2月2日，今年已有东北高速、山东巨力、浙江东方、开开实业、三毛派神、ST京西、东方创业、深圳机场、利嘉股份、广州药业、白云山制药等11家上市公司的12名高管落马。这些高管或是携款潜逃，或是贪污受贿。这些触目惊心的案例折射出部分上市公司高管问题严重，同时反映出我国上市公司的监管制度存在严重缺陷。

　　二、上市公司监管制度存在缺陷

　　我国建立股票市场以来，在监管制度方面取得了很多成绩，如制定颁布了一批配套法规和规章，初步形成了以《公司法》、《证券法》为核心的证券市场法律法规体系；完成了中国证监会垂直领导管理体制的改革，建立了集中统一的证券监管体制；对场外非法股票交易、证券交易中心、证券经营机构和原有投资基金进行了清理,依法查处了一批重大违法案件,等等。但是监管制度还存在缺陷，尤其在上市公司和基金管理公司的监管方面存在重大缺陷。

　　对上市公司和基金管理公司监管不力，主要有以下几个原因。

　　第一个原因是思想认识有偏差，即片面强调对二级市场的监管，片面强调打击市场操纵，抑制投机，从而忽视对上市公司的监管。上市公司不仅是证券市场的重要组成部分之一，更是证券市场取得健康、稳定发展的基石。只有绝大部分上市公司都真正提高自身的素质，才能够获得市场投资者的信赖，我国的证券市场才有望获得长足的发展。因此,监管者理应把对上市公司的监管作为监管工作的重中之重,想方设法斩断伸向上市公司的一切黑手。但长期以来，管理层的监管重点却放在二级市场投资者上，放在市场的融资问题上，监管的重点明显有偏。作者认为，庄家要打击、操纵市场要打击，市场的融资问题要解决，但是更为重要的是对要加强对上市公司的监管，防止“大股东控制”、“内部人控制”，防止大股东、内部人侵占中小投资者的利益。试想，如果上市公司都被掏空的话，打击庄家、打击市场操纵又有何用？皮之不存，毛将焉附？（上市公司被掏空的话，损失最大的就是庄家，不用打击，市场会自然惩罚他）。因此，监管的重中之重、保护中小投资者的重中之重是全力加强对上市公司的监管，加强对上市公司大股东的监管，加强对上市公司高级管理人员的监管，坚决解决“大股东控制”、“内部人控制”这两大问题，提高上市公司的质量，保护投资者利益。

　　第二个因素是外部监管力度够，内部监管流于形式。目前对上市公司的外部监管远远不够，基本局限在信息披露上，实质性的东西几乎没有，形式化的东西不少，上市公司的经营完全建立在管理人员是个“道德人”的基础上，完全依赖内部监管，而内部监管又流于形式。目前的现实非常令人忧心，上市公司及控股股东的高级管理人员用各种手段转移、侵吞上市公司的资产、做假帐等问题可以说是层出不穷、触目惊心。另外不少上市公司的高级管理人员与大额资金持有者相互勾结，利用内幕消息大赚其钱。事实上，没有上市公司的配合，大额资金持有者单凭资金实力是很难战胜市场和规避股市风险的。

　　基金管理公司和基金持有人之间的关系类似于上市公司的股东与上市公司之间的关系，因此，按理也应该成为监管的重中之重。然而，目前对基金管理公司的监管比对上市公司的监管还要松，对基金管理公司核心人员的监管措施远远没有到位。基金管理公司的核心人员掌管着数十亿乃至几百亿的资金，但目前主要靠公司自身的内部控制措施来监管，外部监管几乎是空白。这在国外是无法想象的。这样的制度纵容了基金管理公司的核心人员的道德风险，大肆向自己、亲友、领导、相关利益主体进行利益输送，编织庞大的关系网。以至业界盛传这些核心人员的个人资产都很惊人。基金黑幕披露后，也不见严厉的监管措施出台，实在不可思议。

　　第三个因素是证监会权力有限，监管上市公司的手段十分有限。比如它对上市公司的银行账户无权直接调查，对上市公司的控股股东更是无权调查。与中国相比，美国证监会有着外人超乎想象的无限制的权利来迫使被告取证。正因为美国证监会拥有很大的调查权力，美国股票市场才相对规范。美国证监会的无限调查权力在中国是完全缺乏的。在我国，证券监管主体的非单一性以及依法办事受到各方面行政权力甚至超行政权力的制约，证监会缺乏足够的执法权，没有全方位的取证渠道。

　　第四个因素是事后处罚不力。香港证监当局最近修改了上市规则，根据修改后的法规，在公司年报中发布虚假会计信息的在港上市公司和企业董事，可能面临最长10年的监禁和高达1000万港元的罚款。安然事件以后，美国迅速出台了一系列政策法规，例如，纳斯达克收紧监管标准，如果上市发布不实信息将遭摘牌处罚。反观我国，对违规上市公司及其高级管理人员的处罚远远不够。过去，不管上市公司的违规行为多么严重，多只是被公开谴责或处罚几十万元、几万元，在遭受公开谴责后，上市公司往往只需发布致歉及风险提示公告，就可将一单牵涉几亿资产、几千万担保额的违规事件不了了之。上市公司违规后,公司高级管理人员受到的处罚太轻，这使得违规者的预期违规收益大大超过预期违规成本,这是有法不依、违规行为屡禁不止的根源，这是银广厦、麦科特等上市公司前赴后继，大胆造假，违规事件蔓延的重要原因。在上市公司的监管制度缺陷中，这一环节的缺陷是最明显的。社会首先要相信上市公司的高级管理人员会诚信、勤勉、尽责、合法、合规地经营，但同时要有非常严厉的措施惩罚做不到这一点的人。最近，虽然对违法违规上市公司的高级管理人员的处罚加重了，但是原因大都是因为他们造成了国有资产的严重流失，而那些非国有控股的上市公司的高级管理人员违法违规后，受到的处罚依然很轻。

　　三、建议实施最为严厉的上市公司监管制度

　　监管当局必须明白，监管的首要任务是要解决融资者和流通股股东之间的问题（主要是“大股东控制”、“内部人控制”两大问题），其次才是解决流通股股东内部的问题（大流通股股东通过操纵市场，吸引中小投资者跟风，从而获利）。因此，对上市公司、基金管理公司的监管必须大大加强，要坚决保护委托方的利益，坚决打击代理方片面追求自身利益的最大化而置委托方的利益而不顾的违法行为。唯有如此，才能解决“大股东控制”、“内部人控制”这两大问题，才能促进上市公司在合法合规的前提下全力提高公司的持续盈利能力，促进代理方尽心尽力为委托方工作，保护委托方的合法利益。唯有如此，我国股票市场才能有一个大的发展，其效率也才能大大提高，股票市场才能取得成功。在缺乏严格监管制度的情况下，大规模发行股票、证券投资基金将为腐败、侵吞留下温床。长此以往，我国股票市场迟早会出大问题。

　　由于委托—代理关系中道德风险的客观存在，由于我国道德风险的程度远远高于成熟市场国家，由于信息不对称的客观存在，由于股票融资制度先天具有的掠夺性特点，由于我国产权制度改革的滞后，由于中国投资者的不成熟，市场不完善，由于信用制度的缺乏、股权分置等因素的客观存在，因此，作者认为，中国股市若要取得成功，必须实行世界上最为严厉的对上市公司、基金管理公司的监管制度，必须制定严厉的精细的对上市公司及基金管理公司的监管制度，使他们在做每件事时都有规可循，同时给予违法者严厉处罚（包括经济处罚、行政处罚、刑事处罚等）。一句话，由于我国股市的外围环境不完善及存在的一些历史遗留问题，我国必须实行比美国还要严厉的对上市公司、基金管理公司的监管制度。

　　具体建议：1、建立流通股股东对非流通股股东的权力制衡机制，完善独立董事制度，监事制度，上市公司经营层的激励制度。成立专门评估公司治理结构完善程度的机构，并定期对外公布评估结果，增加对治理结构完善程度较低的上市公司的舆论压力。2、对上市公司的信息披露进行动态监控，建立内幕信息知情人员交易定期报告制度。建立上市公司、证券公司、基金管理公司高级管理人员及核心业务人员的财产定期申报制度，这些人员本质是公职人员，因此，必须公开他们的财产状况，而且必须公开他们的亲属关系、朋友关系等主要社会关系，以防进行利益转移。3、建立有效的责任追究制度，严惩违规违法者。当大股东掏空上市公司时，要追究大股东以及大股东高级管理人员的无限责任，要追回损失。要追究退市公司、巨亏公司、造假公司管理层的民事责任和刑事责任。唯有如此，才能坚决遏制住上市公司、基金管理公司侵吞股东财富、披露虚假信息的势头，才能真正建立健全上市公司法的法人治理结构，强化董事会的外部约束机制，保障投资者利益，提高董事会的决策效率。唯有如此，中国股票市场才能持续健康发展，为中国经济的增长作出巨大贡献。

　　（作者为上海社科院经济所副研究员、博士)东方网，未经授权禁止复制或建立镜像