乡村政权运转困难

　　乡村政权运转困难

　　财政困窘＋巨额欠债，豫东一个传统农业县的乡权之困与解决之道

　　采写／摄影：本报特派记者　贾云勇(除署名外)

　　农村税变

　　农村税费改革前，传统农业大省河南全省农民负担为101亿元。2004年，降低农业税税率后，全省农民实际减负22.63亿元，今年取消农业税后，河南农民减负达29亿元。

　　农民拍手称快，但基层政权遇到的财政困难也是显而易见的。对于以传统农业为主的河南来说，大部分地区财政的来源就是农民，在这些地方，工业基础薄弱，第三产业难以发展。取消农业税无疑断了基层政权的生存之脉；何况，一时间“基层干部向农民收钱的习惯还难以改变”(河南省财政厅一位负责人语)。遂产生了纠结在这个农业大省的乡村政权财政之困。

　　这个现象并非个别，在其他传统农业大省，也出了同样的问题，因而具有标本意义。

　　本报记者选定河南省东南部的传统农业区周口市作为调查对象，周口辖8县，国土总面积1.19万平方公里，耕地面积1170万亩，总人口1006万人，耕地面积、总人口均居河南省第2位。记者进一步选择了这里的郸城县进行调查。

　　50岁的王宝鸡今年收回了自家的土地。除了妻子外，王与儿子、女儿常年在外打工。他家的土地原来租给了邻村的农民耕种。现在，他请来在县城下岗的哥哥来种。

　　在河南省郸城县李楼乡李楼村，像王一样陆续收回土地自己耕种的不下百余人。李楼村是乡政府所在地，交通便利，村民多做些小生意，土地交由邻村农民耕种，由耕种者代交农业税，“那时，种地是一件无利可图的事。”一位村民说。

　　这种情形从2002年起发生了变化，农业税先是大幅削减。2004年12月21日，河南省新任省委书记徐光春宣布，从2005年起对全省所有的县(市)全部免征农业税。“皇粮国税”在有着7300万农民的我国农业大省河南宣告终结。

　　“政府每亩地还要补贴13.01元，给每户发了一个存折，凭身份证就可以领钱。”李楼村村民李兰涛说。

　　这个高中毕业、身材壮实的年轻人在村头路边开了个小型的加油站，服务对象是农村越来越多的两轮摩托车和机动三轮车。“开始我们村里的地是免费交给邻村的农民种，后来就要每亩收100元钱，现在，种地不用给国家交钱还有补助，谁还会再给别人种？”

　　“种地不交皇粮，几辈子也没听说过的事。”一位老人慨叹。

　　与农民们的欢欣鼓舞不同，乡镇及村干部却叫苦不迭，因为他们现在无权再向农民征集费用，而上面拨下来的经费又不够用，基层政权正常运转遇到严重困难。

　　“乡镇政权已经到了崩溃的边缘。”这是记者在豫东传统农业县郸城的乡镇走访时基层干部们说得最多的一句话。

　　困窘的乡镇

　　一个戏谑的说法是：取消农业税后，基层靠吃两个人来维持运转：一个是活人(指超生带来的社会抚养费)，一个是死人(即目下正在进行的殡葬制度改革)

　　“上面再不拿出意见，不出五年，乡镇和村级政权将全部‘毁完’。”全国劳动模范、河南省政协委员、郸城县汲冢镇副镇长贾连东用朴实的河南话表达自己的担心。

　　汲冢镇被喻为郸城县的西大门，有7.4万人口，99898亩耕地，下辖33个行政村。镇政府在编干部113人。

　　农业税减免前后，乡镇经济运行情况用一个天上一个地下来形容，并不为过。

　　郸城县从2002年开始实行每亩地只能收66元农业税，这里面包括20％的农业税附加，即行政村运转费用。记者见到一户农民2003年的纳税明白卡，该户夫妻二人，土地2.65亩，应缴农业税及附加174.9元。而在以前，每亩地通常就要交到120－140元钱。

　　到2004年，河南省削减了农业税三个百分点，再扣除每亩地13块钱的补助，一亩地实缴24.71元，在这个过程中，乡统筹和村提留实际上都停止了。

　　现在，郸城县所有的乡镇除在编人员的工资外，不论乡镇大小，一律按每年20万元拨付办公经费。而在此前，汲冢镇每年除上缴国库的农业税外，向农民征收的乡统筹和村提留两项加起来是1500万元。而在另一个中等大小的乡李楼，这两项费有也有400万元左右。

　　一位乡干部回忆说，税费改革前，所有的征派费用都要从乡农经站过，收取夏季各项费用时，农经站十几个人忙得团团转，从而有了乡镇财政的殷实。

　　税费改革之后，曾经殷实的乡镇被迫过起了紧日子。据介绍，有一个乡仅有的一辆小车全年费用消减了4／5，而在汲冢镇政府，原来很红火的食堂不得不停办，镇政府工作人员只好到街上吃饭，原来在食堂每顿饭交一元钱就可以吃饱。走访过程中，农民高兴地告诉记者，现在乡里的干部不敢再大吃大喝了。一些乡镇干部也承认，税费改革的确杜绝了基层干部的吃喝风。

　　然而，全年20万元的办公费用使乡镇工作陷入困窘也是不争的事实。

　　汲冢镇镇长吴继新说，20万元办公费用，一个月平均一万多，保证不了镇政府正常运转。他向记者列举了近年来的一些开支：乡镇上网费，每年固定的6000元，镇政府电费、电话费、传真、笔墨纸张及打印材料费用，每年至少是10万元。民兵训练要进行几十天，也要1.5万到2万元钱。此外，会议的接待、禽流感的例行防治、中小学危房改造、计划生育手术补助、镇政府房屋维修等等也都要花钱。

　　“很多花钱的款项是预料不到的，比如发生了疫情和重大事故。”吴继新说。

　　现在，乡镇在编人员的工资统一由县财政支付。去年3月份前，按人头算每人的月工资是550元，3月份后变成了650元。贾连东每月能领到700多元工资，而按规定他应该拿到900元钱。李楼乡按人头增加的那100元由于乡里财政吃紧干脆没有发下来。

　　那些刚从县里分配下来的大中专学生，则只能领到300元钱工资。而在税费改革前，乡镇工作时间较长的编外人员月收入也有600余元。“这样下去，不出三年，镇政府的人就会都跑光。”贾连东断言。

　　基层干部们介绍说，乡镇正常运转已不能维持。汲冢镇和李楼乡都发生了因为欠缴电费和电话费被停电停电话的事情。今年春节前，法院工作人员更是封了李楼乡的一排平房，要卖掉还计生所的欠款。

　　汲冢镇镇长吴继新说，要维持该镇基本运转，每年大概需花费80万到100万元，李楼乡的那位干部估计一个中等乡基本运转也需花费40万元左右。而这样的数字，并不包括农田水利等公共事务的费用在内。

　　流失的村级政权

　　与村级经费保障办法一起成为河南省税改今年工作重点的，是化解乡村债务

　　去年，李楼乡洼李庄修了一条砖渣路(即下面垫煤渣，上面铺以红砖)连接乡里的公路，从而使贯穿整个村子的“主干道”得以“硬底化”，不至于一下大雨车辆、群众就出不了村。

　　洼李庄村支书、59岁的李兰忠说，这条路是县里筹钱修建的，村里现在根本没有这个能力。县里也吃紧，修不起柏油路，只好修砖渣路。

　　洼李行政村有2000口人，400户家庭，8个村民组。2001年这个村还能征到62727元的村提留。到2004年，改为农业税附加的这笔钱是19000元。

　　当了10年村支书的李兰忠抱怨说并没有拿到这笔钱。他解释说，这笔钱都被用来顶农业税未收齐的缺口，“今年，村里是一分钱也没得用了。”

　　“一分钱也没得用”，这正是村级政权形势比之乡镇政权更为凶险所在。这句话意味着，如果上面不拨钱，不但村里公共事务无法打理，村干部们则没有任何收入，成为义务劳动者。现实是，县财政拨付工资只能顾及到乡镇一级。

　　据了解，现在各村民组的组长基本都已流失，行政村干部也有很多不干了，只剩下空架子。比如李楼乡的丁集和谭园就只剩下一名村干部，而更多的村干部，之所以没有离去，却是因为抽身不得。由于一些村完不成社会抚养费征收，村干部就自己掏钱先行垫上，比如李楼乡袁家桥和大宋村支书都已经垫了一万多元钱。

　　“现在干也不是，不干也不是。干吧，没有收入，收不上罚款完不成任务要继续垫钱，不干吧，垫上的钱又拿不回来。”一位村干部向记者抱怨自己现在是进退两难。

　　据介绍，有的村干部两三年没有拿到工资，有的一年只拿到200元钱。他们干工作没有积极性，乡里开会不来，乡里通知事情也不接电话。

　　“村干部是最了解村情的，再这么流失下去，政权就失去了神经末梢。”一位乡干部如是评价。

　　这种情形下，村里的公共事务成了无源之水。据介绍，由于近年盗伐树木严重，各村都需要补种树苗，但是乡村两级都拿不出钱来购置树苗。

　　李兰忠说，农业税无需征收后，现在所谓的村务，好像就只剩下计生工作了，只剩下向非法超生户征集社会抚养费了。而近年来由于讲依法行政，社会抚养费征集也是困难重重。

　　一位乡干部介绍说，一些超生户硬是顶着不交钱，你依法把他拘留到乡里后，也拿他没办法，还要负担他的饭食，只好放人。

　　一个戏谑如今基层政权日子难过的说法是：取消农业税后，基层靠吃两个人来维持运转：一个是活人(指超生带来的社会抚养费)，一个是死人(即目下正在进行的殡葬制度改革)。

　　村级财政的困难被河南省农村税费改革领导小组办公室列为全面免收农业税后需要解决的四大难点之一。在今年2月21日河南省税改办召开的动员会议上，税改办副主任、财政厅杨舟副厅长指出，村级经费和五保户供养经费的保障问题，在新的机制建立中无章可循，需要在深入调研的基础上尽快制订相关政策措施。

　　据了解，抓紧调研并起草村级经费保障办法、五保户供养资金管理办法已写入今年河南省税改工作中。3月7日记者在该税改办公室获悉，一个调研小组定于8日奔赴一个农村工作点，对基层政权的困难进行详细调研。

　　与村级经费保障办法一起成为河南省税改今年工作重点的，是化解乡村债务。

　　负债累累的乡村

　　郸城县20余乡镇均欠债，加起来有6亿多。税费改革后，乡村欠债如何解决，是基层干部最为关心和头疼的问题

　　“欠债就像个定时炸弹，这个问题不解决，乡镇政府将永无宁日。”汲冢镇副镇长贾连东说。

　　乡村债务，是令乡镇干部们最为头疼的。贾连东介绍说，每年的春节前一个月，书记、镇长为躲避追债者只好不来办公。但是追债者还是会身穿黄马甲找到领导家，在门前蹲候，他们胸前写着“欠债还钱”，胸后写着“天经地义”。

　　据介绍，汲冢镇镇村两级共欠债2000多万元，李楼乡则欠1500万元。较为可靠的消息是，郸城县20余乡镇均欠债，加起来有6亿多。

　　这些积累数年、历经几届领导班子的巨额债务是如何产生的？

　　汲冢镇的一位副书记说，上级部门布置下来的各种达标工程是产生这些债务的一个重要原因。

　　在“村村通公路”工程中，汲冢镇1999年起开始修筑通村公路，当时的计划是“三年修路，四年还账”，即分四年向农民派款以偿还工程队的垫款。但是还到第四个年头上，即2002年，乡统筹停止，剩下的300万元欠款没了着落。春节前到镇委书记、镇长家门前讨账的就是工程队的包工头。

　　在普九达标检查验收过程中，为了购置教学仪器等设备以达到标准，汲冢镇为此借下200万元债务。

　　李楼乡欠账既有贷银行的，也有借县里单位或个人的，甚至还向辖下比较有钱的行政村借钱。

　　洼李庄历届班子积累下来现在共有90万元的欠账，算是欠账较多的村子。李兰忠介绍说，这些钱主要是当年打井抗旱及其他事务落下的。

　　有些债务产生的原因则是不能明说的。一位乡干部透露，在每年的由省市县分别进行的某项工作检查验收中，基层政权为了过关，就要向检查人员送好处费，这些钱往往要靠借。另有一些既定的款项因为被挪用了，比如建学校之类，开工建设时也只好借。

　　郸城县委一位工作人员称，乡镇欠债与村欠债及乡村互欠债务纠结在一起，使基层欠债问题显得异常复杂。税费改革后，乡村欠债如何解决，是基层干部最为关心和头疼的问题，也是基层政权能否平稳运转的关键问题。

　　洼李庄村支书李兰忠希望国家能够豁免本村的债务，为此他暗自庆幸村里的债务大都是借“公家”的。“好多村是向私人借钱，那是无论如何都免不了的。”

　　寄望国家免除乡村债务的想法在基层干部中似乎很普遍。汲冢镇的那位副书记说，在目前的财政困境下，乡村根本无力还债。国家可以考虑弄清各种借款产生的原因，对合理产生的债务予以免除，比如为各项工程达标而借的钱。

　　“乡村债务是因扰乡村两级政权最大的问题，没有上级的政策，单靠基层自身是无力解决的。”河南省政协委员、汲冢镇副镇长贾连东说。

　　河南省研究费税改革的老专家郭纪元告诉记者，欠债对乡镇的压力相当大，有的乡少的欠一二百万，多的欠上千万。这些账压在一个乡的头上，靠它自己确实难以解决。

　　据介绍，河南省的乡镇平均负债在400多万元，多的达5000万元，平均每个村的负债也在30万元左右。

　　郭纪元说，在这些欠债中，有一些是政策性的，比如当时普九达标时乡镇为达标所借的钱，对这样的欠债按说上面是应该想办法予以解决的。但是由于欠债数额相当大，目前国家和河南省都还没有能力负担，所以现在为止国务院及省里都还没有出台相关政策。

　　郭认为对欠债可以实行“挂账”(即利息不再增长)和“豁免”的方法以减轻乡镇压力，但他说目前这两种办法都还没有实施。

　　然而，现实是，旧账未除，新账又增。由于办公经费不足，乡镇干部只好暂时自掏腰包垫支费用或者向私交借钱。汲冢镇的三位镇领导说，他们已经都各自垫支了五万余元。“现在只有硬撑着。”一位镇干部说。

　　在今年河南省的两会上，来自农村基层的贾连东与另一位政协委员一起提了一份提案，请省里密切关注乡村欠债及基层政权正常运转问题。贾建议可以通过转移支付、一事一议(即经村民代表同意就某件事专项派款)等手段来缓解河南农村乡村两级财政困境。

　　在两会小组讨论中，省里一位领导问贾连东在财政困难情况下，又向农民派款没有，贾说没有，不敢再派。这位领导说，坚决不能派，谁向农民收钱就摘谁的帽子。对于欠账问题，这位领导说要等国家的政策。

　　据透露，国务院已经要求各地将乡村欠债厘清、汇总、上报。

　　出路，淡化乡镇政权？

　　农业专家认为，目前河南乡村基层政权出现的困境正是农业税取消后配套改革没有跟上的表现；“乡镇体制改革的方向应该是扩大乡镇规模，减少乡镇只数”

　　今年春节前，汲冢镇对辖下33个行政村的干部进行测评。“这次测评的目的是为了精简村干部，把那些真正为百姓干事的人留下来。”镇长吴继新说。

　　测评中打印了详细的表格发到群众代表手中，一般三到五户出一个代表对村干部“德能勤绩廉”进行无记名打分。

　　这次测评也许暗合了河南省即将进行的改革。据称，省里已经确定对村干部进行大规模削减，“2000人以上的大村留5－7名干部，2000人以下小村留3－5名干部。”一位乡干部告诉记者，他还看到了省里的文件，对留下来的这些村干部，也将由上面统一拨发工资，每月300元。

　　而早在税费改革之后，汲冢镇就开始了对干部人员的精简，目前镇政府实际在岗人员70多人，15位老干部被劝回家休息，还鼓励干部离职下海经商，叫做“领办企业”，经商者的职位和工资得以保留。“但他们的办公费就省下来了。”吴继新说。

　　得靠近县城之利，现在汲冢镇33个行政村约1／3办有企业。这些企业大都是面粉厂、养殖场及砖窑厂。林吉屯村支书自己办了个养鸡场，还带动全村办起了20多个养鸡场。刘庄村的村支书不但办有养猪场，去年还办起了一家玩具厂，专门对宁波进行来料加工，吸纳工人200余名，现在这个村的年轻人已经不用到外地打工了。

　　据介绍，多办企业可以增加地税收入，也能缓解基层政权经费之困。

　　但对于郸城这样的传统农业县而言，大多数乡镇并没有兴办企业的条件。在以前的办企业过程中，由于没有经验，很多乡镇反而因此欠下了债。一些基层干部对此心生畏惧，提到办企业就摇头，认为再办是继续往里面扔钱。“何况现在又没有钱。”一位乡干部说。

　　李楼乡以前曾办过酒厂、杨木板厂，但效益都很差，运转个一年半载就都不搞了。目前这个乡只有一个砖窑厂算是乡办企业。还有属于私人的一家纸厂和一家面粉厂。

　　郸城县的一个小企业家说，乡里应该搞企业，但是现在自己没有资金，又没人来投资。作为传统农业区，资源也少，好像只有办面粉厂一条路。

　　老专家郭纪元告诉记者，对河南而言，一些城郊乡镇搞企业还比较好办，对于纯农业地区，没有工业基础，乡镇企业及第三产业发展缓慢，事实上，这些地方也是税费改革后基层政权运转最为困难的地方。

　　“上面的精神是，逐步淡化乡镇这一级政权。”河南省某县宣传部一位副部长告诉本报记者。

　　事实上，学界关于淡化基层政权的讨论在税费改革开始后即已展开。“有的观点不只是淡化，甚至是取消乡镇政权。”河南省社科院农村经济研究所所长吴海峰介绍说，过去基层干部是重管理、收费，而没有服务于农。

　　农村问题专家温铁军在接受媒体采访时表示：“小农经济的乡镇社区很难支撑一个高成本的乡镇政权。县级以下本来就不应该设完全政府，税费改革就是要逐步取消乡镇完全政府，实现乡村自治。”

　　实际上，乡镇及村的工作量已大为减少。一位乡干部告诉记者，取消农业税后，剩下的好像就只有计生工作了。郭纪元解释说，随着市场经济的发展，农业和农民进入市场后，很多原来由基层干部包办的事情现在由市场决定了。

　　在此情形下，乡镇的“七站八所”有无必要面面俱到、乡镇是否需要那么多人员成了学界的疑问。记者在采访中，一些干部说，只要人员精简下去，只要上面不再有达标检查之类，目前的办公费还是可以勉强维持运转的。

　　基层干部们抱怨的农村公共产品无从建设的问题，也在悄悄发生着变化。今年全国两会热议的“工业反哺农业”“城市支持农村”，在河南也有着具体的动作。河南去年减收农业税减轻农民负担22.61亿元，向农民补助11.6亿元，良种、大农具上的补助是6900万元。今年减轻的农负将达到29亿元。在学界，一直有“目前由乡镇负责的公共事务其实应由国家投入才对”的说法。

　　吴海峰所长说，原本不该农民负担的公共产品现在国家加大了投入。河南省去年在农村教育、卫生、医疗、保险、交通、通讯、电力、信息、科教等方面都投入甚多。

　　国家在农村的投入今年会更多。温家宝总理在两会的政府工作报告中说，中央财政安排专项转移支付对农村予以补助，为此今年增加支出140亿元，总支出达664亿元。“国家和省里将会有更多的钱用于农村公共事务建设。”郭纪元说。

　　淡化乡镇几乎成为一种必然。乡镇体制改革也已成为取消农业税后各农业大省必须面临的重大课题。

　　郭纪元对税费改革的前路态度谨慎。“取消农业税只是第一步，是整个农村改革的突破口，更为艰巨和花费较长时间的是其配套改革措施，即从经济基础的改革转到上层建筑的改革，比如乡镇机构改革、农村财务管理改革及农村教育改革。”

　　郭纪元认为，目前河南乡村基层政权出现的困境正是农业税取消后配套改革没有跟上的表现。他说，以前的乡镇机构运行是靠乱收费，现在其运转则主要通过中央和省里的转移支付来解决。乡镇财政困难的原因，一个是负债多，一个是原来乡镇的机构过于庞大，在河南，一个乡镇的人员在200人到300人之间，他曾到过一个镇，人员高达400人。现在乡镇体制改革刚刚起步，大量的多余人员还没有压下来，目前正是最困难的阶段。将来，一个乡镇的工作人员保持在几十人或者百人以下是较为合适的。

　　郭纪元和吴海峰告诉记者，乡镇体制的改革的方向应该是扩大乡镇规模，减少乡镇只数。“目前河南2万－3万人就是一个乡，将来应乡镇合并，扩大到一个乡5万－6万人。村则可以小村并成大村。合并的结果是大大减少基层干部，减少支出。

　　据了解，河南去年曾计划通过合并减少20％的乡镇，但由于诸多原因未能推行。

　　“在河南，税费改革的配套改革才刚刚起步，真正的攻坚战还在后面。”郭纪元说。

　　图：

　　2004年5月7日，安徽省阜阳市太和县三堂镇农民去领取中央下发的粮食直补金。目前，全国已有26个省区市决定继续或从今年起免征农业税。初步测算表明，全国农民今年将进一步减轻农业税负担200多亿元。中青在线

　　李楼乡农经站，现在它已退出历史舞台。

　　从2005年起河南对全省所有的县(市)全部免征农业税。农户家中的征税明白卡已成为历史。