落实科学发展观要求 稳步推进农村社会保障建设

　　苏瑞翩

　　［内容提要］

　　农村社会保障建设是我国整个社会保障体系建设的重要组成部分。这项工作关系到广大农民的切身利益，关系到农村的经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会奋斗目标能否实现。本文从“尽快建立我国农村新型社会保障体系的必要性”、“新阶段推进我国农村社会保障制度建设的有利条件”、“积极推进农村社会保障体系建设，努力探索具有中国特色的新路子”等三个方面对农村社会保障体系建设进行了探讨。

　　科学发展观　稳步　农村社会保障　建设农村社会保障建设是我国整个社会保障体系建设的重要组成部分。这项工作关系到广大农民的切身利益，关系到农村的经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会奋斗目标能否实现。然而随着我国城市化进程的不断加快，传统的农民“养老靠家庭、就业靠土地”的社会保障制度已经越来越无法适应新形势的要求，并产生了很多问题。如，农民因病致贫、因病返贫、农村公共卫生力量薄弱等，严重阻碍了农业经济的发展和农村社会的进步，已经难以适应飞速发展的城市化进程和打破城乡藩篱、实现城乡融合的大趋势，无法承担起保障农村现代化建设的重任。特别是党的十六大明确提出“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，并作为建设“物质文明、政治文明、精神文明”的重要内容之一。逐步建立起一套有中国特色的农村社会保障体系成为当前我国农村经济社会发展中一项重要而紧迫的任务。

　　一、尽快建立我国农村新型社会保障体系的必要性

　　第一，完善而有效的农村社会保障体系，是社会主义市场经济的重要组成部分。

　　中国有近13亿人口，9亿在农村，农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农民的小康就没有全国人民的富裕生活，没有农村社会保障，我国的社会保障体系就不可能完善。只有尽快建立起能够体现公平原则、完善有效、城乡统一的社会保障制度，才能有效改变城乡二元制社会经济结构造成的发展不平衡状况，提高农村的社会文明质量，实现社会稳定和国家的长治久安。

　　第二，建立新的农村社会保障制度，有利于城乡融合、推动中国的城市化进程。

　　过去几十年来，以城市和农村户口为界，二元经济下中国城乡的社会保障制度迥然不同。但是，随着社会主义市场经济的逐步建立，经济的发展要求市场对人力资源、资金和物资等在全国范围内的大市场进行统一配置，这就必然要求农村剩余劳动力冲破户籍制度的藩篱在全国流动。建立与城市社会保障体系有机衔接的农村社会保障制度，有利于消除城乡壁垒，促进农村剩余劳动力向城市转移。同时，由于大量青壮年农民进入城市后，农村老弱人群的基本保障问题更加突出。也需要我们必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧建立健全城乡衔接的社会保障制度。

　　第三，建立新的农村社会保障制度，是解决“三农”问题的重要举措。

　　进一步加快社会保障体系建设，为农民提供社会养老保障，是解决“三农”问题的关键，也是全面建设小康社会的有力保证。农村社会保障制度的建立，等同于增加了农民和农村的收入，是解决“三农”问题的金钥匙。当前，农村消费不旺，除了农民收入增长问题外，一个很重要的原因就是农村的养老、大病医疗问题尚未很好地得以解决，农民有后顾之忧。为此，解决好农村养老及大病医疗等社会保障问题，不仅是化解城乡矛盾，确保农村持续稳定发展的一项重要举措，同时，农民后顾之忧的解除，对调整、稳定农民的消费预期，启动农村市场，拉动经济发展将起到重要作用。

　　第四，建立新的农村社会保障制度，有利于完善农村稳定机制，维持社会安定。

　　农村的稳定是中国社会稳定的基础，但长期以来，我国农村只能通过能力越来越有限的家庭保障来实现。随着农村经济的发展和改革的深入，劳动者的经营风险越来越大。一次风险就可以把一辈子的生产和生活积累全部赔进去。加之原以集体经济为基础的保障体系的解体，如果完全依靠家庭养老，风险很大。通过社会保障代替家庭保障和土地保障，就可以减轻家庭负担，缓解农村贫困，增加农民福利，缓和家庭矛盾，维持社会稳定。特别是随着老龄化、城镇化、家庭小型化的发展和思想观念的变革，传统家庭养老保障模式受到严重挑战，计划生育的基本国策也受到严重威胁，建立和推行相应的社会保障制度来解决农民的生活问题势在必行。

　　第五，建立城乡统一的新型社会保障制度，是人类现代社会文明的重要标志。

　　在人类历史发展长河中，作为惠及每个公民的社会保障制度，从产生到现在，也只有100多年的时间。但它作为一项新型的社会保障制度，已成为人类现代文明的重要标志和体现。在发达国家中，农民养老已纳入了全社会的保障体系，享受与城镇居民同等的社会保障福利。在发展中国家的印度和越南，他们对65岁以上的农民老人每月提供5美元和30斤大米的养老保障。新中国成立后，党和政府同样十分重视农村社会养老保障工作，并取得了非凡的成绩。特别是改革开放以来，我们又对市场经济条件下开展农村社会保障工作进行了一系列研究和探索，取得了很大的进展。这一切都说明进行农村社会保障建设，不仅是人类社会文明发展的共同需要，同时是我国现代化建设的实践需要。

　　二、新阶段推进我国农村社会保障制度建设的有利条件

　　社会保障制度从城市延伸到农村是经济发展到一定程度，具备了一定社会经济政治条件后的结果。建立农村的社会保障制度是由多方面的因素所决定的，需要具备相应的条件。我们知道，德国是第一个建立社会保障制度的国家。在1883-1889年先后立法开始了工人“医疗保险”、“事故保险”和“养老保险”，到1957年才开始实施“农民养老保险”。再如，日本是1941年开办厚生年金保险的，30年后即在1971年才建立农民年金保险；美国1935年正式举办职工养老保险，虽然其经济实力雄厚，但也是经历了近50年后，农民保障计划才全面铺开；加拿大农民年金计划开展时间是1990年，比起1927年的工人养老金计划晚了64年；波兰虽然在二次世界大战之后就开始了职工社会保险，但农民退休制度则在20世纪70年代才实行。从总体看，农村社会保障法令或社会保障制度虽然有仿效城镇社会保障的内容，但都是在“工业化”经过一个相当时间以后，大体是工业能够反哺农业的工业化中期，政府才作为社会保险的主体，通过立法形式为农村居民实施满足基本生活保障的社会政策和法律规定。目前，我国在总体上已到了以工促农、以城带乡的新发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持“三农”发展。现在我们已达到发达国家建立农民养老金时的经济发展水平(我国人均GDP在1987年已达到13个欧盟国家建立农民养老金制度时的最低水平，1994年达到其平均水平，2000年达到其最高水平)，又拥有农产品、土地经营权等丰富的潜在社会保障资源和传统组织资源(一直延伸到乡村的农村基层组织)，建立新型农民社会养老制度的政治经济社会条件初步具备，时机已经成熟，应将建立农村社会养老保险制度提上政府的议事日程，应及时将社会保险制度建设的重点由城镇转向农村。农保作为农村经济发展的一项保障制度，从某种程度上讲，它既是农村经济社会发展的产物，同时又是农村经济社会可持续发展的“助推器”。综观世界发达国家农保的历程也是如此，如北欧国家的荷兰、丹麦，在上世纪六十年代，由于农村养老制度不断完善，虽然是几百万人口的农业小国，却是世界农业人均出口创汇最多的国家。我国作为发展中的大国，农保工作既不能游离、也不能超越经济与社会保障的发展规律。要根据我国不同区域的农村经济发展水平，开展多层次、多形式的农保工作，为我国农村经济可持续发展打下坚实的基础。三、积极推进农村社会保障体系建设，努力探索具有中国特色的新路子农村社会保障制度从诞生到发展，在发达国家中己有半个多世纪的探索和实践。在中国，也已开展了10多年，在8亿农民中引起了强烈反响，被称之为“子孙工程”。正因如此，农村社会保障第一次被写进了党的十六大报告，农村社会保障已得到党和国家的高度重视。从各地试点经验来看，开展农村社会保障深受广大农民群众的欢迎，取得了可喜成绩，在推动农村“三个文明”建设中发挥了不可替代的作用。但是，从农村社会保障自身的发展和农民对农村社会保障的要求来看，农村社会保障工作还存在一些亟待解决的问题：如，有些干部和群众对农村社会保障工作在认识上存在误区，养老保险的覆盖面较窄，有的地方农村合作医疗的保障效果不理想，缺乏新的政策指导等问题，影响农村社会保障工作的开展和深入。因此，要积极、科学总结近几年各地在建立新的农村社会保障体系方面的经验教训，努力探索具有中国特色的新路子。

　　第一，各级党委、政府领导要提高认识，加强领导，进一步营造全社会关注和支持农村社会保障工作的氛围。

　　虽然农村社会保障建设还处在试点阶段，但是，各级党委、政府要从实践“三个代表”重要思想，和落实科学发展观的高度，充分认识开展农村社会保障工作的重要性，把农村社会保障工作列入本行政区的经济社会发展的总体目标，进行统筹规划。从目前农村实际情况来看，农村社会保障工作刚刚起步，任重道远。领导重视与否，事关农村社会保障工作的兴衰。实践证明，只要将农村社会保障工作列入各级党委、政府的议事日程，农村社会保障工作就会充满生机和活力。各级党委、政府必须认真组织、注重引导，并加强政府的宏观调控和监管。社会保障建设政府必须履行责任、发挥作用。一是对社会统筹的基本社会保险部分实行强制征缴。二是财政要改变目前用于社保的财政支出份额偏低状况，加大财政对社保投入比例。三是要构建健全的社会保障管理体制、监督机制、实施机制，规范基金管理，确保基金安全。四是要根据地方经济的发展水平，对各项社会保障制度不断进行调整，逐步扩大社会保障的实施范围，逐步提高社会保障的水平。

　　第二，推行农村的社会保障体系建设，要坚持从实际出发、实事求是、因地制宜、分类实施、量力而行的原则。

　　从实际出发、实事求是就是既要看到农村社保体系建立的迫切性，又要考虑中国的国情，不能一蹴而就地进行全方位的创建工作，范围要由小到大；因地制宜，就是在现阶段应采取循序渐进和差别对待的做法，经济发达地区可以适当提高保障标准，落后地区应适度降低。分类实施就是抓紧建立影响力大，需求迫切的社会养老、合作医疗和最低生活保障这三项制度的建立健全工作。量力而行就是在制定缴费标准与保障标准的时候不宜定得过高，要由少到多、标准要由低到高。要重视家庭的作用。家庭是我国农村传统的保障单位，分布最广，覆盖面最大。家庭的照料比任何专门机构更有效。因此，在我国建立农村社会保障制度，一定要吸取西方国家过多的社会保障促成家庭解体的教训，在保障方式上坚持社会保障与家庭保障相结合。

　　第三，在资金筹集上建立多种形式筹措社保资金，建立国家、地方和个人三位一体的投资结构。

　　农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和农民参保三方，但国家要明确三方的合理投资分配比例。要广开融资渠道，可考虑将土地补偿费、土地使用费、农业税、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会保障基金渠道。根据我国农村集体积累和农民个人收入不高，各地区经济发展不平衡等特点，农村社会保障资金的筹集不仅不能照搬国外做法，也不能照搬国内城市的做法。

　　第四，加快农村社会保障法制化建设。

　　加快立法，为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持。农保是一项群众性、政策性、法规性很强的工作。鉴于国家目前社会保障法还未出台，可以根据全省城乡经济社会发展的需要，出台新的地方性法规。在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置新的操作规范。通过农保的地方立法，使农保工作有法可依。总之，建立农村新型社会保障制度，是一项系统而复杂的工作，任务繁重，形势紧迫。进一步加快社会保障体系建设，为农民提供社会养老保障，是解决“三农”问题的关键，也是全面建设小康社会的有力保证。

　　（作者单位：河北省石家庄市社会科学院）

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