对“环评风暴”的反思

　　水博

　　2005年1月18日，国家环保总局在京宣布停建30个违法开工项目，并指出要严肃环保法律法规，严格环境准入，彻底遏制低水平重复建设和无序建设，决不允许出现象铁本那样的违法建设项目。据悉，这也是《中华人民共和国环境影响评价法》实施后环保总局首次大规模对外公布违法开工项目。外界评论环保局刮起了环评风暴。对于这场风暴的来临，让人感到振奋的是一向不作为的环保局终于敢出手了大胆管理了。然而，随后事态的发展却让人大跌眼镜，有些单位竟然不理会环保局的叫停，让堂堂的国家环保局面对尴尬。吊足了民众胃口的“环评风暴”，开始让人感到扑朔迷离。

　　2月2日人民网以《潘岳：三十叫停项目已全部整改》为题目，为这场“环评风暴”画上了一个不能算是圆满的句号。报道中透露环保局一改过去强调“决不会不了了之”的决心，态度强硬的三峡公司也答应进行重视环境评价的整改。国家环保总局副局长潘岳最后表示，“环保总局对给予此次环评执法行动理解与支持的有关省市领导、企业负责人以及公众、媒体等社会各界表示感谢。国家环保总局将改革环评机制，加强机构自律，全面提高环评效率与质量。希望社会各界对环评工作进行监督”。种种迹象表明一场风暴似乎已经结束。然而，它留给人们的思考却是深刻的。

　　众所周知，环境污染是我国目前最严重的社会问题之一。我国的几大江河水系的下游全部都已经成为V类水，我国的沿海水污染也已经到了让人惊讶的地步，污染严重、赤潮频发。我国的水土流失、荒漠化、空气污染，酸雨、沙尘暴、温室气体排放，无论哪一项污染指标，现在在世界上都可以说是名列前茅了。面对如此严峻的环境现实，不能不说我们的国家环保局是最没有作为、最没有履行职责的部门之一。就拿淮河水污染治理来说，十年花了600多亿，水质反倒越来越差，严重的地区一个村子就有上百人死于癌症。昆明的滇池曾经是人间仙境一样的美丽，可是严重的水污染已经使滇池变得面目全非，虽然治理多年成效甚微。2003年底用滇池水发电的我国第一座水电站，就是由于严重的水污染导致机械腐蚀速度太快，更换设备的费用入不敷出而被迫停产。经常有国人质问环保局是干什么吃的？可是我们经常听到的往往是某某环保局为了地方、部门、甚至个人利益，不仅不作为，有的甚至包庇、放纵污染。我们看到的似乎是环境污染一天比一天严重。

　　在这种情况下，众矢之的国家环保局当然也会感到压力，特别是以精明、干练闻名的潘岳担任国家环保局副局长以后，使公众产生了某种期望。不出所料，为了突出政绩，环保局从重视舆论工作开始，在2005年伊始就发动了这场史无前例的“环评风暴”，希望紧跟去年李金华的“审计风暴”，力争把今年变成“环保年”。应该说国家环保局重视环评、发动“风暴”的出发点是无可厚非的，其敢于大胆管理的决心和态度也得到了温家宝总理和广大群众的充分肯定。然而，在一片赞扬声的背后，我们也不能不指出，国家环保局也犯了几个致命的错误，从而导致这场“环评风暴”不可能达到预期的效果。

　　一、 缺乏实事求是的科学态度

　　“环评风暴”发动后，在知识界以直言不讳闻名的潘岳，在接受21世纪经济报记者的专访时，依然锐气不减的说：“中国的人口状况、资源状况不允许走先发展后治理的道路。”

　　多少年来我们总是听到“中国绝不能走国外先污染后治理的老路”。然而，十几年过去之后，我们今天不仅不可避免的走上了先污染的道路，而且可以说已经名副其实的成为了当前世界的头号污染强国。在瑞士达沃斯刚刚结束的（2005年1月24日）的世界经济论坛中，美国耶鲁大学和哥伦比亚大学的专家们对全球146个国家的环境可持续（environmentalsustainability）发展情况进行了评估，并发布了?环境可持续发展报告2005?报告，我国的ESI列在世界146个国家的133位。此时此刻，我们还要信誓旦旦重复说什么“不允许走先发展后治理”的道路，是不是有些“掩耳盗铃”的意味？

　　好大喜功，急功近利，缺乏实事求是的态度，曾经使我们付出过惨痛的代价。解放后我们幻想跑步进入共产主义，靠没收私有财产、消灭资本家来实现平等。可是，非但没有找到社会发展的捷径，反而使国家经济达到了崩溃的边缘，全国百姓苦不堪言。改革开放以后，我们实事求是的遵从社会发展规律，经济迅速增长，人民生活水平快速提高。在经济发展与环境污染的关系上，我们也一直宣称要创造一条与世界各国不同的发展道路，不走发达国家先污染后治理的老路。然而，严酷的环境污染现实，一次又一次的给了我们不讲实事求是的教训。现在我们是不是应该反思、应该承认经济发展和污染之间存在着某种必然的联系。我们也许可以通过自己的努力，通过科学技术的发展进步，使环境污染的程度有所控制，但是要像潘岳局长那样说什么“先污染后治理是传统工业化的道路。我们要不走老路，就是要实现从传统工业化向新型工业化的飞跃。”的大话，是不是和想要“跑步进入共产主义”一样的不切实际。

　　出于美好的愿望而脱离实际的口号有极大的诱惑力，这些口号仅仅说一说到也无妨，但是如果我们自己的思想都忘乎所以了，恐怕就要出问题了。像1958年大跃进年代几乎没有人不为之振奋一样，这场环境风暴的“大跃进”同样也引起了民众的一时振奋，起到了画饼充饥的作用。然而，实际的效果却不能不让我们感到痛心了。为了不走“先发展后治理”的道路，潘岳局长叫停了30个大型“违规”项目，其理由说的很清楚，就是我们宁可不发展，也不能再污染了。实际情况如何呢？因为一定的污染是发展的必然代价，任何国家工业发展都要经历一个“发展—污染—再发展—治理”的发展过程。我们国家经过多年发展已经进入了工业快速发展阶段，污染情况几乎已经达到了顶峰，我们目前最需要的是在加大污染治理力度的同时，依靠更高层次的发展来加速淘汰低水平的生产。到了这时候，我们仍然不注意加大污染治理的力度，反而重复“不走先发展后治理”假话骗人，并且自欺欺人的依靠停止发展来减轻污染，那效果将会如何呢？无疑，只能是停止高层次的发展，重复低层次的生产，继续严重的污染。现实“风暴”造成的情况不正是这样吗？被叫停的火电都是高效率的大机组，这些机组投产以后如果确实能缓解我国的电力供应紧张的话，我们才有可能淘汰一批污染严重、效率低下的小机组。而叫停这些项目，停止发展的必然后果就是长期保留污染严重的小机组，继续污染。对水电的苛求，更是与国家发展和减轻、治理污染的目标相背离。

　　二、国家环保局角色错位，引发博弈

　　“环评风暴”之前，2004年12月9日，国家环保局潘岳局副局长向媒体通报说“环保总局要求严格电站环评项目，坚决制止电站无序建设。之所以紧急叫停蜂拥上马的电站项目，是由于形势已经相当严重。在全国电力需求猛增的情况下，一些地区和企业不顾国家多次重申电力建设必须有序发展的要求，违法违规开工建设了大量电站项目，致使电站在建规模远远超出电力规划确定的目标。”

　　按理说环境评价的标准就是环境，（如果在经济过热期间卡掉好的环保项目，那么在经济萧条期间是不是就要放过环保不合格的项目呢？）至于是不是电站开发过热应该由有关部门和各级政府去掌握。因为，各部门都有各部门的职责，有自己的优势。发改委是掌握经济规划的部门，经济过热以后当然应该由发改委和各级地方政府把关。可是我们的环保局却独出心裁的用环境评价权去卡掉一切他们认为投资过热的项目。这样做的结果必然就会导致政府部门管理权上的冲突。

　　被叫停的火电项目几乎都是大型的、现代化的电厂。根据21世纪经济报道，江苏省的被叫停的7个电力项目“项目的环境评价报告都已上交到国家环保总局，但总局一直没有给予明确批复。这些项目都是达标的，只差程序问题。”从环境影响上看，这些项目比起我国现存的大多数发电厂来说，其环境技术指标和能源消耗都要先进很多。按理说，即便就是电力项目过热，也应该先砍掉那些技术落后、污染严重的小型电厂。然而，30个被砍项目中没有一个环境指标不好的小型电厂。因此可以说，环评风暴砍掉了一批技术先进的发电厂，同时也保护了技术落后、污染严重的老电厂（因为，我国当前还有一大批高耗能、高污染小机组应该淘汰，但因电力紧张无法退役）。

　　当然，电厂投资过热，重复建设的现象确实存在，我国政府部门确实有责任制止投资过热。但是，政府有专门的部门管理投资，该部门有广泛的信息来源，有全国的总体规划安排，如何控制、如何引导，他们有丰富的经验，调控的效果要比环保部门用环境评价的名义来控制经济过热好得多。况且，我国现在正处在计划经济向市场经济转轨的时期，政府工作正在经历管理型向服务型的转变，国家计划部门正在尝试用市场手段而不是行政手段来实现宏观经济调控。从根本上说承担市场风险的主体是企业，政府利用行政手段直接调控经济的方法应该逐步退出历史舞台。而我们的环保部门却逆潮流而动，反而利用政府职能部门转变工作作风的机会，行使环境评价内容以外的权利，由于角色的错位，引发了一场国家发展和部门权力的博弈。这是一场没有胜利者的赌博，无论那一方失败，都将是国家的重大损失。

　　三、 好大喜功，急功近利，方法不当

　　风暴发动之后，国家环保领导1月25日对媒体说:“过去我们查案都是只抓小的，不仅老百姓不满意，领导也不满意，这次我们抓了30个大项目，社会反响非常好。”新华网发展论坛的一位网友对此评论说“我觉得环保总局的领导是在搞政绩，丝毫不实事求是”应该说，此话不无道理。急于好大喜功的环保局知道，抓“大”的环境污染治理项目一时难以奏效（比如淮河污染的治理，抓了十几年都没有见到成效）。到底还是年轻有为的潘岳副局长名不虚传、才华出众，自从分管了环境评价工作，立刻就破解了抓“大”项目的难题。

　　环保局的任务主要有两部分，对排污企业的管理、处罚属于环境执法，批准环境评价属于行政审批。这是两种不同性质的执法，一个需要真正的去和环境违法行为进行斗争，另一个是坐在办公室里的行政审批，一个强调的是责任，一个体现的是权力。对环保部门来说，别看抓治理污染的大项目不容易，向申报环境评价审批的大项目开刀却是手到擒来。然而，环境评价审批过程中偏偏大项目一般都是环境指标较好的，单凭环境评价标准似乎难以抓住这些大项目的把柄。于是，环保局不失时机地抓住了电站投资过热的机遇，表演了一唱“欲擒故纵”的“环保秀”。

　　按照行政许可法的精神，行政审批项目应该有严格的时间限制，即便不同意也应该按期通知申请人，如果超过期限就视为同意。遗憾的是同样应该属于行政审批的《环评法》却没有明确这一点，虽然该法律规定了环评报告审批的2个月时限，但是，却没有强调超限以后的处理办法。国家环保局正是利用这个环评法上的漏洞，上演了一场“欲擒故纵”的好戏。这些被叫停的项目，几乎都曾经按规定向国家环保部门申报了环境评价报告，可是又都是长时间没有得到环保局的答复。由于国家环保局大权在握，无论怎么拖延，企业都不敢申辩，只能无奈的等待。据了解几乎没有哪个受处罚项目曾经接到过环保局的项目不予批准通知。况且，这些项目都是大型重点项目，其先进水平绝不低于其它已经的批准的同类项目的技术指标，环境指标水平是不言而喻的。在这种情况下，为缓解我国当前电力紧缺的困难局面，作为项目方从维护国家和社会利益的角度出发，怎么会因为你不按期答复就贸然终止项目。在电力短缺，严重制约地方经济，影响人民正常生活的压力下，地方各级政府部门，由于环评法中有“环评不通过，不能审批”的规定，急的就像热锅上的蚂蚁，然而，无奈之下也只能默许施工单位“无证驾驶”。由于国家环保局“店大欺客”的态度，对于环保局无视国家利益的不作为，任何一个负责任的企业为了应对环保部门的拖延，都可能会选择自己承担（违法开工）的风险，而不甘心让国家和社会利益受到损失。这种情况下，首先应该受到“违规”处罚的，难道不正是国家环保局自己吗？就算企业违规，那也应该算是在环保局违规之后，他们不得不采取的补救措施吧？“环评风暴”之后，一些被叫停的火电厂有的虽然已经停工，但已有地方政府已经开始向有关部门呼吁，如不尽快解决环评程序问题，将严重影响地方经济建设正常发展和人民生活。当然，由于国家环保局大权在握，级别又与省政府相同，各级地方政府都不敢理论，只能打掉门牙往肚里咽。然而，站在公正的立场上来看，这场“环评风暴”的起因到底是因为环保局自己不作为，还是企业不履行有关程序还有待商榷。实事求是地说，“环评风暴”所得到的实际效果，显然是强化了部门权威，损害了国家发展和群众利益。

　　据悉，这场“环评风暴”之后，很多叫停项目都再一次的申报了环评报告，并且很可能都将被证实完全符合环境评价标准。那么，为什么非要重复申报环评申请呢？由于重复申请造成的停工损失到底应该由谁责任？这些问题由于国家环保局位高权重、得罪不得，至今仍然没有人敢直言道白，然而，环保局先是故意拖延不批准，然后又突然袭击似的“杀猴警鸡”的做法，却不能不让人怀疑这场“环评风暴”的真正意义，显然，所造成的不必要损失也只能由国家、企业和全社会默默承担。

　　不仅如此，国家环保局的做法也已经丧失了政府部门应有的、起码的严肃和认真。如果不是想“欲擒故纵”，我们的国家环保局，即便就是想要配合国家宏观经济调控，难道就不能与有关的主管部门协商一下。即便就是要处罚企业，我们就不能正常发文通知，不能给企业一个通知整改的机会？为什么非要采用突然袭击的方式召开新闻发布会呢？难道我们的新闻发布比政府文件的效力还高？难道我们的行政执法工作只能通过媒体来传达？作为一个国家的政府部门，怎么能为了寻求轰动效应，就采用文艺界做秀的方式，来行使政府的管理权呢？如果，国家机关各个部门都这样开展工作，我们国家恐怕将会变成世界上独一无二的“新闻型”政府。如果是我们的政府部门对自己执法的权威没有信心，想通过新闻发布来给自己壮胆也不够明智。事实上，一些项目“叫而不停”的尴尬已经说明，执法的权威只能来自严格的依法行政，违法行政的命令想依靠新闻发布的声势迫使对方接受的做法，不仅作用有限反而会大大降低政府部门的权威。

　　四、处罚“违规”，还是“违规”处罚

　　在“环评风暴”中被叫停的30个项目中，首当其冲的就是三峡的三个项目。据悉，三峡公司认为自己一直在按照正常手续开展工作，环保局在事先没有任何通知的情况下，突然向媒体宣布三峡公司违规开展项目，并要求三峡立即停工是毫无道理的。据了解被叫停的三峡的三个项目共是1690万千瓦水电，其发电的过程丝毫不会产生任何污染，环保局以电力开发过热借口停止后，在用电的高峰时刻，这些水电站每晚一天（24小时）发电，国家需要大约多发4亿度火电，燃烧原煤约20万吨，大约相当于一个中型煤矿的年产量，相应的环境污染和资源浪费人们可想而知。面对国家发展和部门权利的博弈，三峡公司果断地选择了维护国家发展的利益。

　　国家环保总局潘岳副局长说“金沙江溪洛渡水电站项目2002年9月国务院批准立项。但是，这些项目的环境影响评价报告书都没有经过环保部门批准。《中华人民环境影响影响评价法》明确规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”而另一种意见则认为溪洛渡电站在批准立项时，尚没有实施环评法，否则，国务院也不应该批准其立项。根据法律不溯及以往的原则，溪洛渡电站在立项阶段不存在违反环评法的问题。现在环保部门非但不应该纠缠环评法实施以前的情况，到是应该反思自己为什么没有按时审批溪洛渡电站的环境评价报告，避免延误工程建设，给国家建设造成重大损失。

　　双方对溪洛渡水电站的“违规”认识分歧，还在于对水电开工的不同理解。由于水电站与其他工程不同，每个水电站的情况都可能有很大的特殊性，这一点就决定了其施工特点与其他工程项目有本质的不同。按照水电施工的常规，只有在开始浇筑大坝混凝土的时候，才算作水电站正式开工。此前的三通一平都是属于开工的前期准备工作。这是当年国家计委和电力部联合商定并发布的开工计算标准。对于这个标准，不但环保局不认可，很多公众也都认为不合理，实际上这个标准的确定是由水电的特殊性以及当时的特殊历史条件决定的。归纳起来主要有这样几点原因；

　　a、水电的前期工作不确定因素很多，为了便于对不同工程的效率（施工期长短）有一个比较公平的评价办法，所以，统一确定从大坝浇筑混凝土开始计算开工时间；

　　b、当时的投资主要是国家投资，开工就意味着国家要每年不断的投资该项目，如果正式开工时间较早，不确定因素很多国家投资风险较大；

　　c、当时制约水电开发的主要因素就是资金，为了能多开发一些水电项目，正式开工以前鼓励各单位早期进行三通一平的少量投入，提高国家有限投资的效率；

　　d、 由于水电站的设计周期都很长，在设计和勘探过程中也常常难免需要造桥、修路、打洞等做各项工作，三通一平的界线难以区分。

　　例如，三峡工程论证了70年，设计搞了也有几十年，同样也是正式开工前好几年就已经开始“三通一平”了。这一点对于行业内的人都早已形成共识，但是，国家环保局并不了解这些情况。看到三峡公司按照上级规定开展前期工作，就误认为已经开工建设了，并且贸然叫停，引发了分歧意见。当然，国家环保局作为政府管理部门完全有权利对水电的开工定义提出异议，并建议修改。但是，这一切必须在履行一定的程序之后方可生效。现在看来，如果环保局在处罚之前能与企业或者国家其他有关部门进行简单的沟通，也就不会出现开错罚单的尴尬了。此外，某些媒体的炒作，也对国家环保局的失误起到了“下不来台”的效果。例如中国青年报在一篇“大型水电工程希望享受边开工边环评特权”文章中根本不顾客观事实，特意引用环保局某官员和某一位根本不了解水利工程的所谓的“水利专家”的谈话，误导公众说水电工程的开工定义应该按照常规理解。这种解释表面上是为环保局的鲁莽行为开脱，而实际上却让公众更加难以理解，为什么一个企业竟然敢与国家环保机关公然抗衡。这种欺骗性宣传的实际效果，只能是降低国家环保执法机关的威信。最后，还是由其它国家政府部门出面调解，三峡公司借着春节放长假宣布停工，在确保国家利益的前提下，也算执行了环保部门的命令。环保部门也要求三峡公司将“三通一平”工作单独申报环境评价，实际上也还是承认了原来水电界惯用的开工定义。

　　此外，对于三峡工程的地下电站和自备电源电站，双方的分歧在于三峡工程总体环境评价已经同通过的前提下，变更部分原设计内容，是否还需要进行单独申请项目环评？这里面的法律关系应该这样去理解。环评法和任何法律一样必须有其一定的适用范围，不能任意的扩大和缩小，否则，就有对法律滥用的嫌疑。环境评价工作是要把住环境污染项目的源头，其重要作用和意义不言而喻。但是，我们通过立法实行三同时的目的是要促进生产建设项目向好的环境指标转变，而不是要阻止生产建设的发展。所以，法律对不同的项目有不同的要求，实际当中也确实有些项目不应该纳入环评法的范围。对具体的问题是否需要环评发生分歧时，有时需要人们根据环评立法的精神，按照常规进行推理。例如；长江防洪时候，可能会需要在大堤上加修子堤，该项目对环境的影响非常之大，但是，不可能先经过环境评价以后，我们再去修建子堤。我举这个例子就是要说，环评法也不能是绝对的，要根据实际有一定的应用范围。本例中三峡公司与环保局发生的分歧是属于对环评法适用范围的争论。环评法第二十四条第一款；“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”根据这一条，对三峡的项目变更似乎不能得出需要重新环评的结论。因为，三峡变更项目的投资虽然很高，但是，变更内容对项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施并没于发生重大变化。有人可能会说工程的规模变化很大，不错仅仅从装机容量这一个指标上来说，变化是很大，但是，实际上项目总体规模变化并不大，例如年发电量和其他所有的电站指标就基本没有什么变化。从环境影响上看，三峡工程是一个环境影响面积达600多平方公里的大型项目，其变更部分的影响范围还不到总项目的千分之一。况且按照环评法第24条的规定，如果属于重大变化，就需要进重新报批项目的环境影响评价，也就是说，如果认为三峡的变更应该算项目发生重大变化，那么就应该对整个三峡工程重新进行环境影响评价。为了这不到千分之一的变化，就要重新对整个工程进行环评，这一点显然与环评法第24条的规模重大变化的原则不相符。所以，无论任何人都会认为；无需对整个三峡工程重新进行环评，因此，对环境影响而言，三峡的项目变更，不应该属于环评法第24条所说的重大变更。当然，即便不属于重大变更，作为国家环境监管部门，为了对环境负责也有权要求三峡公司对变更的部分环境影响进行环评。不过，这种仅仅要求变更的部分重新进行环评绝非是环评法规定的内容，因而，也不能笼统地说三建委和三峡公司违反了环评法。

　　此外，在这一点上，如果要说三峡公司违法，那么国家环保局也犯了难以自圆其说的错误。因为，三峡公司自己认为不需要重新或者单独进行环境评价，并且按照规定上报国务院三峡建设委员会，三建委也分别于2004年9月和11月批复同意。按照环评法的规定，不经过环评的项目有关部门不得批准开工。所以，如果三峡公司得到项目批准，也就是说三建委也认为三峡的这些变更设计的项目无须单独进行环境评价，否则，他们就不应该批准开工。那么问题是否出在三建委呢？非常凑巧的是三建委是一个专门为三峡工程设立的、联合办公性质的单位，国家环保局也是其成员之一。在三建委同意项目变更的“第十三次全体会议”上，负责环评部分把关的恰恰应该是国家环保局。如果环保局认为应该单独进行环境评价以后才能开工，应该在参与讨论问题的过程中就提出来。既然环保局已经亲自参与了三峡变更项目的讨论，就说明它也已经认同变更部分涉及内容无需重新环评的认识（否则它就失职并违反了环评法）。此后，环保局还有什么理由出尔反尔的指责三峡公司“违规”呢？如果环保局现在才认识到该项目变更确实会给环境造成重大破坏，必须停工进行环评的话，也应该首先检查自己在国务院三峡建设委员会第十三次全体会议上的失职，向三建委申请撤销或者变更其批准文件，然后由三建委通知三峡公司停工补充进行项目变更环评。现在环保局直接向外界媒体宣布三峡公司违法开工，绝不仅仅是批评一个企业，实际上更主要是对另一个政府机构的公开批评，因为，（如果确实需要进行环评）未通过环评审批任何部门都不能批准开工，而三峡公司所谓的“违法”开工，却是在正常执行上级命令。所以，解决这个矛盾的最好办法，就是环保局要求三峡公司在一定时间内补充进行项目变更部分的环境评价报告，而不应该去追问三峡公司对环评法理解上是否出现了偏差。即使三峡公司理解法律错了，环保局也应该在三峡建设委员会全体会议上就提出来，那样，三峡公司和三峡建设委员会也就都不会“违法”了。然而，从三建委组成的特殊性质来说，也可以认为批准三峡变更项目开工的正是国家环保局自己。总之，环保局以突然袭击的方式对媒体叫停三峡地下电站的作法，确实是不够妥当的，也可以说是这场“环评风暴”中最大的败笔。

　　五、“环评风暴”过后的理性反思

　　无论如何这场“环评风暴”总算是已经比较顺利地过去了。对于这场风暴，为了维护国家环保局的声誉，实事求是的批评意见很少见诸报端，表面上让人们看到的似乎是舆论好评如潮。不过，也有媒体指出：分析这次“环保风暴”进程以及媒体对于这一事件的报道，我们可以发现，这次“环保风暴”也暴露出一些问题。

　　这场国家发展与部门利益的博弈，从一开始起就注定没有胜利者。由于环保局的批评公开指向了另一国家机关，从而导致一些工程叫而不停，这使国家机关的权威、信誉受到极大损失。同时国家、企业也因为叫停都遭受了重大的经济损失。即便三峡公司为了保护国家发展的大局利益顶住了压力，不执行停工通知，没有造成直接经济损失，但是，间接损失也是十分惨痛的。政府部门公开批评三峡违规之后，国内外以三峡为借口诋毁国家发展为目的反华势力沉渣泛起，与世界可持续发展高峰会议精神背道而驰的反坝宣传甚嚣尘上，全国各地水电工程移民困难陡增。接下来国家将要为此付出多大的代价，至今还难以估量。那些硬着头皮执行停工通知的企业和地方的经济损失就自不必说了，就当前电力紧缺的严酷现实而言，对我国民经济的打击恐怕也不止数以亿计。情况决不像潘岳副局长所预言说的“现在不损失这几个亿，将来也许就会损失几千亿”。因为，恐怕这些项目最终都将证明没有一个是真正环境标准不合格的，（而且很可能是没有一个不是按规定申报了环境评价申请），所谓防止“低水平重复建设”的实际效果等于零。也就是说环保局的“环评风暴”叫停、把关的项目都只是程序上的问题，而且这些程序问题很多恰恰是环保局自己一手造成的。

　　从法律上看，“环评风暴”也绝不是像有些媒体宣传的那样完全有利于法治建设。国家的权利，政府的管理职责从来都是天经地义的强势。我们提倡宪法精神，推行依法行政的目的，就是要保证公民权利、保护弱势群体、约束国家权力、规范政府行为。实际上政府部门的行政权力本身就是不可动摇的，天经地义的，根本无需用什么“风暴”来加强。倒是对权力的滥用、对权力行使者的约束，是我们实现法治社会，提倡依法行政的难题。从这一点上看，“环评风暴”无疑是一种强势机关发动舆论攻势再次增强自己强势权力的“风暴”，是一种违背宪法精神、与依法行政原则背道而驰的歪风。

　　有人说环评风暴的目标就是要维护程序公正。然而，实际上却并非如此。程序公正也不能离开实体公正的前提。在环境评价中的程序公正问题，不仅仅体现在是否得到了环保部门环境评价的批准，更重要的公正，体现在对评价标准的正确掌握上。如果让合格的项目不能通过，或者让不合格的项目得以通过环评，同样都不可能是公正的程序。环保局叫停的30个大项目，恰恰都是环境指标优越，而且早就应该获得环评审批的项目，在这一点上“环评风暴”的作用似乎警告申请人，项目的实际环境标准的好坏与否以及是否按规定履行了报批手续，并不是最关键的，最重要的是我环保部门的批示意见。尽管你的标准是合格，尽管你也按程序申报了，但是，这还都不算数，最重要的是看我环保局批准与否。因为，我环保局审批环境标准的时候，可能还有另外你不知道的考虑因素。表面上看这种导向似乎是加强环评法的执法力度，实际上是一种权利的滥用。环评的标准就应该是环境问题，掌握环境评价具体标准的应该是获得资质的环境评价单位和专家，环保局应该对环评单位和专家的资质负责，而不能是最后一切程序和实体问题完全由环保局的官员自己进行决断。环评过程中应该有一个权力相互制约的关系不能打乱，就像法院不能将公检法权利都在自己手中掌握一样。环保局可以对环评单位的资质进行考核，可以对环评的程序、标准和行为的合法性进行监督，但是，没有特殊情况，不经过一定的程序，环保局的个别官员不能随意的否定环评单位和环评专家对具体项目的正确环评意见。否则，环评审批就将成为一种没有制约的权力，就必然导致腐败。很多群众对“环评风暴”过后，可能会加剧环境执法腐败的担心，并不是空穴来风。

　　这也是为什么说环保局不应该以环评审批权参与电站建设过热调控的原因之一。电站建设过热，电站的市场准入问题如果确需进行调控，应该由计划部门和电力监管部门根据所掌握的国家电力发展情况，制定相应的标准和规则，由企业和投资人公平竞争。而不应该像这次“环评风暴”一样，由某个环保部门的官员，最终决定哪一个电站可以建设，哪一个电站不能建设。把国家的经济调控任务变成某个部门或者官员手中的特权。

　　应该说“环评风暴”的这种导向是与依法行政的目标相悖的。根据行政许可法的立法精神，行政审批的标准必须明示、确定，申请人自己应该在申请前就能够根据标准，准确地知道自己的项目申请是否符合标准。应该避免审批机关的主管随意性和不确定性，这才是约束管理机关的权利、避免腐败产生的依法行政。即便环境评价审批有一定的特殊性，其特殊标准的掌握也应该在参与评审的专家而不是在于政府管理部门的个别官员。从这一点上看，环评法本身也存在一定的缺陷，例如；环评法虽然规定了审批的时限，但是没有像行政许可法那样明确超过时限的法律效率。这就为发动这次让申请人无所适从的“环评风暴”提供了某些法律漏洞。

　　总之，表面上“环评风暴”似乎仅仅是强化了政府部门的执法权威。而实际上所强化的部门权力，尽管对督促人们重视环评法有一定的积极作用，但是，同时又可能是对法律最基本的权利制衡关系的践踏，如不正确引导最终将会营造腐败产生的温床，为今后的不依法行政创造条件。此外，风暴还开创了政府部门利用新闻宣传公开批评其他政府部门行政行为的先例，同时也给国家发展和经济建设造成了完全不必要的重大损失。这些都是我们应该吸取的教训。对环保部门来说，如果要实现搞好我国的环境保护工作的愿望，最重要的不是通过“风暴”突出政迹和强化本部门的权力，而更重要的是要坚持依法行政；要有实事求是的态度；要准确地把握“以人为本，不能片面地强调以环境为本”和“在发展中保护，在保护中发展”的科学发展观，而不是打着保护环境的旗号发动阻碍社会正常发展，不利于环境改善的种种运动；加强法制建设，实现我国环境保护依法行政的目标。（原载于《21世纪电力》杂志2005年2期，作者授权人民网发表）