税费改革：减轻的何止锄把上的负担

　　四川新闻网-成都日报讯

　　事件背景

　　一个普通的成都农民，2000年要缴的各种税费达112．24元，2002年这个数字降到51．45元，到2004年，他只需要缴27．59元，而从2005年起，他就再不用缴农业税了。

　　农民负担的减轻与我市农村税费改革进程同步：2002年4月，我市正式启动农村税费改革试点工作，次年在全市实施了取消农业特产税政策。2004年，我市又按照中央和省上的统一规定，全面降低农业税税率3个百分点，即从7％降到4％，连同附加执行4．8％。在此基础上，我市对五城区及高新区、农村残疾人、市级贫困村实行全额减免农业税。

　　农村税费改革触动的是整个城乡二元化体制，在农民负担减轻的同时，又面临着一系列的问题：农村基层政权如何正常运行，农村教育经费如何供给，县乡财政关系如何调整，农村医疗、农民社保如何跟进……只有彻底解决这些问题，才能巩固农村税费改革成果，才能真正减轻农民负担。为此，2004年我市确立并实施城乡一体化发展战略，出台并实施了《关于统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的意见》和21个配套文件，深化配套改革，全面调整城乡二元分割的各项政策，在探索建立新型城乡管理体制方面迈出了坚实步伐。

　　事件数码

　　乡镇机构改革：全市共减少78个乡镇，减幅为26．7％，改革后，减少行政编制1028名，减少事业编制10994名。全市5000多名精简分流人员基本得到妥善安置。

　　乡镇行政区划：2004年全市乡镇由318个调整为240个，平均每个乡镇的管辖人口由2．4万人增加到3．2万人，幅员面积由37．5平方公里增加到49．7平方公里。

　　农村教育：2004年启动了总投资逾10亿元的农村中小学标准化建设，力争用4年时间，完成全市农村中小学标准化建设。2004年实施了“帮困助学”工程，市县两级财政和教育部门安排了3360万元，用于对义务教育阶段学生的“两免一补”。并下大力气解决了5．1万名进城务工农民子女进入公办学校的就读问题。

　　农村医疗：今年我市所有乡镇全面启动新型农村合作医疗，截至今年2月，全市参加农民达到268万，占应参加人数的71％，新型农村医疗合作制度将覆盖全市所有乡镇。

　　农民社保：努力让农民失地有社保，去年已有20．2万名征地农民自愿办理了社保；向7．1万名征地农民发放了养老金。去年，全市农村领取最低生活保障金的人数近10万人，保障率达76．9％，今年农村低保将全部实现应保尽保。

　　农民就业：目前，全市农村劳动力转移到非农产业已达177．6万人，占全市农村劳动力的45％。加强了对农民的就业培训，去年全市投入农村劳动力培训资金达3166万元，全市培训农村劳动力79．1万人次。去年共发放5．7万份失地农民《就业优惠证》，对失地农民实行与城市下岗职工再就业同等的优惠政策，5．4万人次享受了就业优惠政策。

　　专家点评

　　朱明熙（中国财政学会理事、西南财经大学财税学院副院长、博士生导师）：

　　成都市在全省率先实施农村税费改革，与中央出台农业税税率政策相比，力度更大，进程更快。这一切都由政府自己来“买单”，显示了改革的魄力。而且，成都市抓县、乡机构改革的力度也是相当大的，可以说迈出了极大的一步。再加上成都市凭借较强的经济实力，投入了极大的物力和财力到农村道路建设、通讯、给排水、农村教育和卫生等农村公共产品上，极大地推动了城乡一体化的步伐。但是也要看到，农村中还存在着诸多问题，还需要各方面长期的努力，才能进一步提高农民收入，缩小城乡差距。

　　种地又成香馍馍了

　　双流永安镇农民林正秀已40多岁，去年春节前，她还在成都帮人带孩子。一个月除了吃住，落到手里也就200元钱。在永安镇的家里，除了公婆，还有两个儿子，其中一个还是哑巴。林正秀为何不回家？她说：“这都是因为以前种不起地。”进城打工前，林正秀把地租给了别人———唯一的条件就是：租地的人得帮她把种地的各种费用缴了。去年春节前，家人告诉她，现在种地不交钱了，而且还有补贴。林正秀赶紧把地收了回来。

　　春节前，林正秀带着两个儿子赶种了点春洋芋。一翻年，洋芋就丰收了。“洋芋翻出来拿到市场上，那换回来的就是净钱。除了地里的东西能卖钱，现在每亩地还有10多元的粮食直补，这账可不能细算。”林正秀说，“现在，种地可又成了香馍馍了呢！”

　　林正秀还在城里时，经她同意，村上就已经帮她用粮食直补的钱给她买了新型合作医疗保险。“种地不交钱还有补贴，看病还能报销，哑巴儿子也进了专为残疾人开办的纸箱厂，儿子读书再不缴教育附加费，学校老师还说，按照帮困助学政策，今年儿子在学校的费用还要减免一些……”说着这些，林正秀笑得合不拢嘴。

　　采访手记

　　“面朝黄土背朝天”常被拿来形容中国农民的生存状况，几千年来，尽管已经习惯了辛勤耕耘，但赋税等原因，更多农民依然盼望扔掉锄头，走出黄土地，走进五彩缤纷的城市。

　　沧海桑田。今天，在广袤的成都平原上，我们看到，部分农民工又开始毅然决然地背起行李，踏上了新的征途———这一次，他们选择的是回归故乡，回归那块他们最初出走的黄土地。而这都是因为农村税费配套改革，一场深刻的社会变革。

　　决策者还在筹划下一步如何深化改革，从田间地头已投来赞许的目光。农民们说：改革了，我们农民的日子真的好过了，不仅家里电器、食品等物资更加丰富，更让人高兴的是，那黄土地里也有希望了，何况还有结构调整、粮食直补、合作医疗呢。“靠着这黄土地，这回，我们心里终于踏实了！”本报记者李娟陈念摄影张全能

　　故事一

　　免征农业税市税改办“跑算辩挤”

　　从2005年起，我市免征农业税。说起来是如此的简单，但这一政策的出台却又是相当艰难的。

　　实际上，从2003年起，市委、市政府就安排相关部门，开始对全市免征农业税展开调研，按市委书记李春城的指示，市农村税费改革领导小组办公室从2003年底、2004年初就开始制订方案，并数易其稿。

　　如果全面免征，将较大地影响地方财政收入。由于成都市财力区域性差异比较明显，农业税征收大县都处于经济相对不发达的三环带，自身财力较为困难，免征农业税势必增加市本级转移支付补助。并且，由于我市财政在确定分税制财政体制时，按支持县域经济发展的要求，将财力主要留给了区（市）县，这样会对市本级财力造成较大压力。

　　如何在贯彻市委、市政府决策的同时，使全市财政保持收支平衡，这笔账需要精打细算。为了使我市农民尽可能多地享受到公共财政的阳光，就算再大的困难也要克服。那段时间，市税改办的干部职工度过了许多个不眠之夜———首先是“跑”，下到各个区（市）县搜集基础数据，由于时间紧、调查的面广，回市上后还要连夜整理数据；接下来是“算”，为了使测算的数据更加合理，特地请来了专家，建立相关的数学模型，对基础数据进行反复测算；然后是“辩”，相关部门集中在一起，多次反复讨论。谈到如何面对免征后的财政转移支付的压力，市财政局局长、税改办主任李捷总结了一个字：“挤”，通过调整市本级财政支出结构，严格控制市级单位的财政预算，“挤”出财力，增加对困难区（市）县的转移支付。

　　2004年下半年，在市委办公会上，市委、市政府确定了从2005年起全市免征农业税的决定。为此，在去年已安排补助农村税费改革转移支付补助1．3亿元的基础上，市级财政今年还将新增加对区（市）县转移支付6500万元，用于补助困难区（市）县因农业税减免对财力造成的影响。

　　故事二

　　率先免缴农业税新都甘当“出头鸟”

　　“以前我还不敢说，现在可以说了。”新都区区委书记李仲彬告诉记者，其实新都农民早在前年就已经是零赋税了———全区2003年用“以工补农”方式为45万农民代缴了2148万元农业税。

　　2003年1月份，在花了2个月时间对全区所有镇及部分村社进行详细调查后，李仲彬在区常委会上提出：可否取消农业税及附加，让农民彻底松绑？当年4月13日，一个由该区财政、农业、税务等多部门组成的调研组成立。经过1个多月仔细调研，认为可行。

　　但在随后的几次讨论会上却出现了激烈的争论。最终，双方得出一个折中的办法：用“以工补农”方式，即政府替农民代交农业税及附加。当年5月27日，“代交农税、减负增收工程”的文件在新都下发。

　　给农民卸“包袱”，最大的难处是“钱”。新都全区有农村土地40万亩，代交的总额是2148万元。新都区委、区政府决定对这2148万元实行“乡（镇）代缴”，计算到户，落实到人，公示上墙。这么大一笔代缴款从哪儿出？该区出台了配套措施———首先对镇机构调整，精简镇机构和富余人员，砍“人头”费。将各乡镇的20多个常设机构改组成党政办、社会事务办、经济发展办、农业服务中心、文化服务中心5大办事机构，分流乡镇冗员；然后，严格控制一般性支出，压缩行政费。2003年该区各级机关压缩了10％办公经费，资金就是1538万元。余下的610多万由乡镇财政消化。

　　2004年，新都继续通过“以工补农”和转移支付方式代交农业税及附加。

　　故事三

　　在老同志带动下改革的突破口被迅速打开

　　提起去年下半年进行的乡镇机构改革，彭州市委组织部部长邓谊说，这是一项势在必行但难度很大的工作，动了谁的“奶酪”谁都要不满。这就需要深入调研、计划周密、妥善实施。

　　去年8月，按照成都市的安排部署，彭州市原有的28个镇，要将其中的13个撤并为5个，这13个镇原来共有副局级以上的干部130多人，撤并成5个镇后，要消化90多个职数，涉及到的面很大。

　　彭州市提出“千方百计确保稳定”，多次召开会议传达上级党委、政府的精神，力求让大家认识到这是改革发展的大势所趋。成都市委组织部专门来彭州召开座谈会，与被分流同志进行交流。对退下来改任非领导职务的干部，彭州市主要领导都要亲自谈话。邓谊说，必须要感谢一些识大体、顾大局的老同志，正是他们的理解和支持，主动牺牲自己的利益，才打开了整个改革的突破口，带动了另外的同志转变了思想，由不理解变为理解并且服从组织的安排，从而使乡镇机构改革得以顺利进行。

　　2004年10月，新设立的5个镇召开两会，选举产生了能力强、代表满意的新的党委、政府班子。不在区划调整范围的镇也进行了统筹安排，达到了精简职数、配强班子的要求。到去年年底，彭州市乡镇机构改革工作基本告一段落，实现了比较平稳地过渡。

　　访谈嘉宾

　　郭晓鸣：省社科院农经所所长、研究员李捷：成都市财政局局长、市税改办主任杨庭金：新都区新繁镇同盟村农民

　　宾洁：成都市教育局计财处副处长杨跃林：成都市卫生局农卫处处长

　　种地得净钱哪个都想把地种好

　　记者：请简单谈谈农村税费改革及配套改革的原因及意义？

　　郭晓鸣：农村税费改革是一项重大的政策调整，直接诱因是上世纪90年代后期以来农民收入增长停滞、农民负担不断增加这两种反向的变化。中国经过20年的改革，“三农”问题重新凸现，导致税费改革不得不进行。

　　税费改革的直接目标是减轻农民负担。但又不仅如此，从宏观的层面上来讲，税费改革具有多元的政策目标，不应仅仅停留在农民负担减少、收入上升的目标上，还应形成各种后续的改革成果，这就是与之相配套的一系列改革需要达到的目标。

　　记者：您所说的这些后续的改革包括哪些？

　　郭晓鸣：其一是对县乡政府机构的精简。税费改革可以称作一种“倒逼机制”，通过改革截掉了县乡财政的部分来源，因此使撤乡并镇、政府机构改革势在必行。

　　其二是促进农村公共性财政体制的逐步形成。过去我们是行政性的无所不包的财政体制，导致政府机构的低效率和财政资金使用的低效率。改革后政府主要提供公共产品，如农村道路建设、通讯、给排水、农村教育和卫生等，这就要求各级政府以财政转移支付的方式，分级来承担。

　　总之，这些后续改革如果不能跟上，势必会抵消税费改革带给农民的实惠。而成都市在这些方面是做得相当不错的，走在了全省的前列。

　　记者：我市农村税费改革及配套改革中遇到了哪些主要困难，是如何克服的？

　　李捷：我市农村税费改革是按中央、省和市统一部署和要求进行的，但各地如何具体实施，没有固定统一的模式，是一项全新的工作，需要我们在实践中不断地去探索和总结。

　　在改革进程中，我市的地方财力状况与解决“三农”问题及满足农村社会事业发展的需求还有比较大的差距；乡镇机构职能错位，事权划分不清，人员过多，办事效率不高等问题还没得到根本解决；县乡财政体制不顺，财政管理方式不能适应新形势的要求，财政收支矛盾突出，乡镇财政运行困难；农村教育投入不足，保障程度较低，不能有效解决农民群众对子女就学的需要；农村社会事业发展滞后，这些都是改革中遇到的困难。

　　为解决这些问题，首先我们按照中央、省、市统筹城乡经济社会协调发展和逐步建立覆盖城乡的公共财政管理制度的要求，调整和优化财政支出结构，各级财政加大对农业和农村的投入，其次，建立和完善财政管理和改革的配套措施，完善乡镇财政管理体制，加大财政转移支付力度，实行国库集中收付。确保农民负担明显减轻，确保乡镇机构和村级组织正常运转。第三，积极支持和大力推进各项配套改革。

　　在预算安排上，市级财政今后将把新增教育、卫生、文化等公共事业的支出主要用于农村，促进农村公共事业发展，逐步缩小城乡社会事业发展差距，让公共财政的阳光逐步照耀到农村，争取在未来几年内使我市“三农”问题有较为明显的缓解。

　　记者：当前我市农民还有哪些主要负担？下一步如何继续为农民减负？

　　李捷：当前农民正常负担主要有：一是村组集体公益事业筹资筹劳，二是面向农民的服务性收费，如灌溉用水费、畜禽防疫费、植保统防费等。三是政府公示的涉农收费项目，如《集体土地使用证》费等。另外，还有一些不确定性的负担，表现为一些征地单位的征地补偿费不能及时足额到位，使农民应得的利益受到侵害。同时，政府公示的涉农收费项目在实际操作过程中，基层人员可能还会人为地发生巧立名目、添项加码的情况。

　　今年开始，市委、市政府决定对农民免征全部农业税，取消“两工”（劳动积累工和义务工），使农民负担显著减轻。

　　为进一步减轻农民负担，下一步我们要继续发挥各级农民负担监管机构的作用，健全农民负担监管机制，联合成员单位协同努力，采取向农民印发《四川省农民权益义务监督卡》、聘请农民担任监督员等有效措施，健全农民负担监测体系，通过完善预防和处置涉农负担案（事）件工作制度，严格执行涉农收费项目备案审查制度和加重农民负担责任追究制度等措施，实实在在地维护好农民的合法权益。

　　记者：我市进行的农村税费及其配套改革积累了哪些经验？

　　李捷：回顾我市的农村税费改革工作实践，我们深深地体会到：

　　一是坚持把中央、省、市农村税费改革政策落实到财政工作中，提高财政工作的执行力，这是搞好我市农村税费改革工作的前提；二是坚持“双深入”，认真开展调查研究，结合我市农村工作和农业生产实际，制定切实可行的方案，这是搞好我市农村税费改革工作的基础。这就需要我们必须深入乡村，掌握第一手资料，取得翔实准确的信息和基础数据，为市委、市政府决策和制定方案提供准确的信息；三是坚持按照建立公共财政体制框架的要求，制定落实好各项配套措施，这是搞好我市农村税费改革的有力保障。按照市委、市政府的部署，财政部门积极支持和配合有关部门制定了就业、社保、医疗、教育、乡镇改革、县乡财政管理体制改革等一系列配套措施。

　　记者：现在你们还缴农税吗？不缴农税最大变化是什么？你们如何看待这件事？

　　杨庭金：我们从2003年起就不缴农税及附加税了，因为区财政拿钱帮我们代交了。去年有了中央一号文件，减了3个百分点的农税仍由区财政代交，每亩田还有10来元的粮食直补。说到变化，以前交“两金”，规定6月30号前完成70％，我家负担有300多元，6月30号前要交200多元，钱哪里去找？只有卖掉刚挖出来还没干的川芎。这种川芎卖不起价钱，同样一亩川芎，干的要卖1000多元，没干的只卖600—700元。自从区上帮我们代交了农税，这川芎我们也就可以卖个好价钱了！为此，我们打心眼里感谢政府为我们办了实事。以前种小麦、油菜倒贴钱，只有种川芎还可以赚点钱。现在不交“两金”，没有负担，种田得净钱，谁不想把田种好？这不，那些以前不种田的人也回来种田了。我们收了川芎，马上就种水稻。

　　继续深化配套改革

　　记者：配合税费改革，教育部门也开始积极行动，请问主要采取了哪些措施？

　　宾洁：教育局主要开展了以帮困助学为主的多项工作。其中，帮困助学方面，去年全市筹集了3000多万元用于两免一补、普通高中贫困助学和农村困难学生家庭中职类学校分类补助，全市受惠学生涉及47000多人，基本上达到了“能帮就帮”，而去年以前，全市帮困助学资金仅300多万元。

　　其次，去年还出台了一系列制度和政策，确保农村学校正常运转经费供给，进一步提高农村学校教育经费保障程度。配合城乡统筹发展，教育局还加大了对农村学校的倾斜，前年对区（市）县农村学校补助仅1800万元，但去年，市教育局加大投入，对区（市）县各学校补助已高达6300多万元。

　　记者：配套改革过程中遇到了哪些困难？如何解决的？下一步还有什么新的打算？

　　宾洁：具体实施过程中，我们主要面临了教育投入经费紧张的问题，为此，我们大力调整教育支出结构，在财政追加专项资金投入的同时，教育局主要是通过盘活教育存量资金来开展工作，这占去年全市教育增加投入部分的60％多。总的来说，去年教育支出结构调整力度有所加大，投入资金增多。目前，我们正对去年的运行情况进行汇总分析，结果出来后，就将今年全市教育如何配套城乡统筹发展及税费改革等作出相应的安排和部署。

　　记者：全市卫生系统如何配套农村税费改革，改革的基础是什么？

　　杨跃林：事实上，农村税费改革令县乡镇财政收入减少，而卫生系统的配套正是基于这种“减少”展开的，基层财政收入减少，对卫生、教育等投入相对减弱，这就要求我们建立新型的农村公共卫生投入机制。为此，我市在总结推广都江堰市新型农村合作医疗制度试点工作经验的基础上，按照分类指导、分类扶持、分布实施原则，在全市全面推进了新型农村合作医疗工作。

　　记者：新型农村合作医疗运行情况怎样？积累了哪些经验？今年如何开展工作？

　　杨跃林：目前，全市除了武侯区人均筹资50元／人·年、成华区人均筹资45元／人·年外，其余区（市）县人均筹资都在30—34元／人·年之间，具体资金运行分配在全市已形成了都江堰、郫县、温江和双流四种模式。今年，我们将在全市所有乡镇全面启动新型农村合作医疗，预计参加农民将达到550万，新型农村医疗合作制度将覆盖全市所有乡镇。与此同时，我们还将进一步加强新型农村合作医疗管理结构建设，逐步提高筹资水平，增强统筹力度，加强对合作医疗基金的管理和监督，以及完善农村医疗补救制度等。