党政分开不一定适用乡镇

　　中国观察之党国英专栏

　　前几日从报纸上了解到湖北省正在推进乡镇机构改革，他们的主要做法是：各乡镇将统一设党委、人大和政府3个领导机构，不再设政协机构，领导机构的主要任务是社会管理和公共服务，其他职能转移到市场或中介组织；党委书记原则上兼任乡镇长，几名党委副书记分别兼任人大主席、纪委书记、常务副乡镇长，其他党委委员兼任别的政府主要领导职务；撤销乡镇原内设机构，按职能合并为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室；严格控制行政编制，岗位总数为35－45名。

　　湖北省乡镇机构改革的最大亮点是实现了事实上的“党政合一”，减少了工作中的摩擦，提高了公共管理的效率。在基层，党的领导也就是政府官员，党的活动也就是政府的活动。这个时候，事实上是“党政合一”的。如果硬要实行“党政分开”，另设党的组织，由党的组织再领导政府，而政府既对党的组织负责又对民众负责，不免发生摩擦，哪怕是技术性的摩擦。政府机构里也有党组织，但政府里的党组织如果要听命于另外专设的党组织，我们不免要问：政府里的党组织为什么不能和另外的党组织合并呢？现在，湖北省的改革说明他们认识到了这个道理，并采取了办法匡正旧的制度，这也是可喜可贺的事情。当然不能说党政总要合一。

　　湖北省乡镇机构改革的另一个亮点，是朝着“议行合一”的方向前进了一步。在我们国家，人民代表大会是最高权力机构，同时也是议政机构，政治协商会议则主要是议政机构。而我们知道，在大众知识中，似乎议政机构和行政机构总是分开才好；分开有利于权力机构之间的相互监督。其实，这种看法也是很片面的。在一定层次上，它们未必一定要分开。在一个人口不多的社区或城市，公共事务比较简单，大众的行为规范已经受到较高的立法机构所制定的法律的约束，便没有必要分立议政机构和行政机构。老百姓可以选举少数政治家，让他们同时承担议政和行政职能，这样可以实现经济上的节约。我们大可不必担心议政机构和行政机构的合一造成政治上的集权。防止集权的发生可以通过候选人之间的竞争以及发育民间组织等办法来实现。从这个意义上说，湖北省把乡镇一级的政协取消是很明智的。乡镇一级的“地方名流”以及各种社会力量的代表人物不会因为乡镇一级的政协取消而失去参政议政的机会，他们可以进入县一级的政协，也可以通过建立代表自己社会圈子的民间组织或非政府组织来对政府发生影响。也许，在一定时期后，进一步的改革是取消乡镇一级专设的人民代表大会，让少数几位基层政治家同时担任本来分开的两种职能。

　　现行我国政治架构已经存在了很多年，变化是很小的。近二十几年，经济体制改革迈出了很大的步伐，但对政治架构的改革很小。这种改革上的不对称并不奇怪，因为在很多国家的改革历史上都有这种情形。所谓渐进改革，恐怕也包括了经济改革适度超前于政治改革的情形。但是，经济改革和政治改革之间长期不对称就会产生摩擦，并给经济改革的深化造成障碍。对政治改革采取慎重态度是对的，但也不能无所作为。好的办法是从基层开始慢慢地改革，探索着前进。

　　在中国实行政治改革不会一帆风顺。虽然有许多前人的经验特别是国外的经验可以借鉴，但很多具体的改革方案还要我们自己制订，特别是对改革步骤的把握需要改革者的远见卓识和行动魄力。好在我们是一个大国，在每一社会层次上都有热心公务活动的人士，他们在思考，在行动，中国给他们提供了足够大的舞台，特别是中央政府日益开明给他们提供了施展才干的难得的机遇。湖北省可以做这样的改革，其他省也可以有别的探索，即使哪里走了弯路也不要紧。地区之间的竞争会产生修正错误的压力，走过的弯路总可以矫正过来。新一届中央领导提出了建立和谐社会的施政纲领，并以民主法治统帅和谐社会的各项具体政治目标，这给我们勾画了一个科学政治观的图景。按照这样一个图景，各地方政府采取稳健的改革方略从事政治改革事业必将会取得丰硕成果。

　　(作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)