面对危机，法律让我们从容（立法进行时）

　　本报记者　宋伟

　　“太可怕了、太可怕了”。3月27日，毕业于北京交通大学的小胡谈起她在非典期间最初被隔离时的感受，至今仍心有余悸。

　　远到亚洲金融危机、英国“疯牛病”、美国“9·11”恐怖袭击、东南亚大海啸，近到侵扰我们的非典、禽流感等公共卫生事件……面对突如其来的“天灾人祸”，人类社会如何建立有效应急机制？法律是一个重要武器。

　　有消息称，今年4月，一部旨在应对各种突发公共事件的《紧急状态法》草案将提请全国人大常委会审议。

　　痛定思痛谋立法

　　“有个邻居把自家养的小猫摔死，认为这样可以免除传染。”非典时期，小胡被隔离在北京交大附近皂君庙的一个居民区内近两个月。她提到最多的是非典初期的慌恐和混乱。

　　“前年SARS初期的信息不畅、协调不灵等情形凸显危机治理缺陷。”清华大学公共管理学院教授于安认为，临时处置的经验型、应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的需要。缺乏规则、缺乏可预见性，将导致处理危机的代价特别高。

　　2004年，十届全国人大二次会议期间，有454名人大代表就制定《紧急状态法》等提出14件议案。

　　所谓“紧急状态”，是指突发性的现实危机或者预期可能发生的危机，在较大空间范围或者较长时间内威胁到公民生命、健康、财产安全，影响国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态。严重自然灾害、重大人为事故、突发公共卫生事件、社会动乱、恐怖事件都会导致出现紧急状态。

　　“紧急状态面临的是最高程度的社会危险和威胁。紧急状态法主要协调紧急状态时期政府权力与公民权利之间的关系，动员国家、地区和社会的资源和力量应对危机，以控制紧急局势。”国务院法制办公室副主任汪永清介绍说。

　　我国目前已经制定涉及突发事件应急法律35件，但没有统一的紧急状态法。在出现紧急状态后，容易产生政府与社会成员、中央与地方的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，应急措施不到位等问题，影响及时有效应对突发事件。

　　掌握应对危机主动权

　　2004年底爆发的东南亚大海啸，波及数十个国家和地区，仅印度尼西亚的班达亚齐一地死亡人口就达12万，20万人流离失所，重建预计需要50亿美元。然而，在海啸到来之前，没有哪个受灾国家发布紧急状态预告。被动救援的场面比比皆是，预警警报、有效撤离、避免损失的法律严重缺失。

　　面对危机，被动的政策调整远不如法律规范理智、从容。那么，我国即将提交审议的《紧急状态法》草案规定了哪些措施？对危机状态下的群众生产生活将带来怎样的影响？

　　紧急状态法立法课题小组成员、中国社会科学院法学所的莫纪宏研究员认为，这个立法将有利于整个社会在应对危机中争取主动权，他透露了我国紧急状态法草案的一些情况：

　　首先，《紧急状态法》草案率先提出分类、分级、分期的制度模式。国家机关行使应急权力应当与突发公共事件的种类、等级和阶段相适应。按照各类突发事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，预警级别分为特别重大、重大、较大和一般等四级。

　　其次，《紧急状态法》的作用不是避免危机发生，而是为了避免紧急状态下出现法治危机。“这个法首先是保证在社会共同体遭受危险时如何有效地克服危机的法律，是确保政府紧急权得到正确运用的法律，是使公民权利受到最小限制和损失的法律。”

　　保障公民权利

　　“一赶上紧急状态，是不是自己什么权利都没有了？”北京市朝阳区的张大妈对记者说，一听到“紧急状态”、“应急机制”这些词儿，她就头皮发紧。也难怪如此，某市曾规定取消非典疑似学生的高考资格。

　　立法将消除人们的种种顾虑。

　　《紧急状态法》要回答人们的基本权利、基本自由和合法财产在非常态下是不是有法律的保护。比如说，紧急状态控制期间征收征用了公众的财产，补偿的标准和原则；再比如，紧急状态期间，最低限度的人权标准的规定，刑事审判是不是都可以进行快速审判、快速执行？犯罪嫌疑人还有没有获得辩护的权利？

　　“使国家减损公民权利有法可依这是立法的落脚点”，莫纪宏介绍说，危机状态下，为保障公共权力，公民权利将受到限制甚至减损。比如外出购物被禁止、财产被征用……但这种限制却不能无限制、无限期地进行下去。立法可以防止政府权力滥用或不作为，使紧急状态有法可依。

　　从一定意义上讲，立法是规制利益格局，协调利益冲突，实现利益均衡和社会和谐的第一道防线。于安认为，制定紧急状态法的最大益处，是使宪法原则在特别危机情况下得以保全。在国家权力最为集中的时候，国家活动也有法可依，人民的权利得到保障。

　　《人民日报》 (2005年03月30日 第十四版)