法治政府：走过“开局之年”(组图)

http://www.sina.com.cn 2005年03月30日06:24 人民网-人民日报

本报记者　吴兢

　　3月29日，中宣部、国务院法制办在京召开“贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》座谈会”。从座谈会中，我们可以深切地感受到，《纲要》实施一年来，从观念到制度，从自身建设到外部环境，行政法治领域发生着深刻的变化———

　　一年前的3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），向全世界宣告：用十年时间，中国将基本实现建设法治政府的目标。

　　一年后的今天，朝着这一目标，我们走过了关键的第一年———“开局之年”。

　　3月29日，中宣部、国务院法制办在京召开“贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》座谈会”。从座谈会中，我们可以深切地感受到：这一年，从观念到制度，从自身建设到外部环境，行政法治领域发生着深刻的变化。

　　依法行政：

　　行政首长负“第一责任”

　　背景：这一年，似乎是一个依法行政的领导干部“教育年”。北京市专门举办了4期局级领导干部依法行政培训班，培训2000余人次；国家税务总局建立了领导干部的定期法制培训制度，明确规定“不培训、不提拔，不培训、不上岗”。

　　曹康泰：总体规划，五年规划，年度计划；实施意见，具体办法，配套措施……多数省、自治区、直辖市政府和国务院部门根据本地区、本部门的实际，为贯彻执行《纲要》奠定制度基础。

　　不少地方和部门成立了全面推进依法行政领导小组，明确政府和部门的主要负责人为第一责任人。

　　谢旭人：推进依法行政，关键在于广大干部能否牢固树立正确的权力观、地位观、利益观。在国税系统，我们的法治观念经历了三个重要转变：

　　一是由“以法治税”变为“依法治税”，将法治从一种手段，变成了一项准则；

　　二是由“法制”变为“法治”，将依法行政由一项单一的工作变为全局性的长期任务；

　　三是由依法“治民”变为依法“治权”、“治官”，有针对性地提出了“内外并举、重在治内、以内促外”的依法行政工作指导方针。

　　马怀德：在观念、知识和制度的形成过程中，最困难的可能是观念的转变。《纲要》的推行，从根本上解决了人们观念中的模糊认识，初步确立了依法行政的执政观念。

　　一年来，中央政府在重大问题决策和执行中，率先垂范，强调法治，对于各级机关形成法治观念起到决定性的示范作用。尤其令人可喜的是，在一些地方和部门，推进依法行政已经不仅是落实中央要求的一项任务，而是这些地方和部门的自我要求、自觉行动。

　　吉林：为了推动北京市的依法行政工作，我们成立了推进依法行政工作领导小组，市长王岐山担任组长。他明确要求：“全面推进依法行政，责任在政府，关键在领导。各级政府、各部门的行政首长作为第一责任人，对本地区、本部门推进依法行政负总责。”

　　袁曙宏：两千多年前，法家集大成者韩非子有句名言：“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。”只有全体公务员真正做到了不惟权、不惟上、只惟法，严格遵循《纲要》规定的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一这六条基本原则，才能真正成为名副其实的“奉法者”。

　　记者点题：推进依法行政，要做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。政府及部门的行政首长，是本地方、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要切实负起“第一责任”。

　　决策立法：

　　日益变得“透明”

　　背景：2005年2月，国务院对《国务院工作规则》进行了修订并将主要内容予以公布。《规则》强调，国务院及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。而将内部工作规则向全社会公布，本身就体现了民主。

　　曹康泰：一年来，不少省、自治区、直辖市政府和国务院部门制定了有关推进行政决策科学化、民主化的实施办法，进一步完善了工作规则。通过建立、实施重大事项行政决策的集体讨论、专家咨询、社会公示和听证、向人大报告工作、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度，提高了决策科学化、民主化、制度化的水平，有效地减少了决策失误的现象。

　　朱之鑫：按照《纲要》的要求，发改委认真执行科学民主决策的基本原则。在研究制定重大发展规划、重大决策，起草有关法律法规送审稿、制定规章时，我们深入开展调研，坚持公众参与、专家论证和政府决策相结合，内部决策和外部咨询相结合，组织多种形式的分析会、论证会、研讨会，广泛征求各方面的意见。

　　去年，在落实党中央、国务院加强和改善宏观调控的决策过程中，我们加强形势分析工作，加大调查研究力度，广泛听取各类专家和社会各界意见，形成了《当前经济运行情况和做好下半年经济工作的建议》，党中央、国务院以中发［2004］15号文件转发，发挥了党中央、国务院宏观决策的参谋助手作用。

　　曹康泰：一年来，政府立法工作的公众参与程度也大大提高。各级政府及其相关部门普遍采取深入调查研究，召开论证会、听证会，向社会公布行政法规草案、规章草案等方式，广泛征求社会各方面的意见，增加了政府立法工作的透明度，制度建设质量进一步提高。

　　谢旭人：国税总局的制度建设，注重保障国家权力和保护公民合法权益的有机结合，注重行政职能由直接管理向间接管理的转变，注重提高税收行政立法工作的科学化、民主化。

　　对现行的2500多件税收规章、规范性文件，我们下大力气清理。为此，国税总局拨付200万元专项资金，启动了一次集中式的税法清理工作，将年久失效或不适应当前工作需要的文件或条文废止或修改，将重复、冗余的合并简化，将不符合立法法规定的重新修正颁布。

　　为进一步规范税务部门规章制定程序，我们研究制定《省级以下税收规范性文件管理办法》，统一规范税收规范性文件的起草、审查、审议、发布、备案等事项，从源头上预防产生违法或不当的“红头文件”。

　　记者点题：决策与立法，是政府工作的两个重要方面；科学与民主，是《纲要》对这两项工作的明确要求。决策、立法要做到科学化、民主化，必须将集体讨论、专家咨询、听证、评估等制度落到实处。

　　审批改革：

　　政府“自我革命”

　　背景：2004年7月1日，《行政许可法》正式实施。这部法律旨在约束政府权力，被称作政府“自我革命”之法。它直接改变了现有的管理模式，也改善着管理者与被管理者的关系。

　　曹康泰：去年，各级政府、各部门以贯彻实施行政许可法为契机，进一步转变政府职能、深化行政管理体制改革，减少了一大批行政许可和非许可审批项目，简化了办事程序，创新了行政管理方式。这项工作的全面开展，为《纲要》的贯彻执行奠定了一定的体制基础。

　　国务院先后分三批取消、调整行政许可和非许可审批项目1795项，占国务院部门全部审批项目的48．9％；有的省级政府取消了70％以上的行政许可和非许可审批项目。

　　朱之鑫：《行政许可法》的贯彻实施，是国家发改委的一项工作重点。一年来，国家发改委全面清理了行政审批项目和实施机构，保留了40项行政许可项目，需要制定、修改的26件有关规章和文件绝大多数已经出台。

　　根据国务院的部署要求，我们下发了《国家发改委关于做好贯彻实施〈行政许可法〉工作的意见》，并发布了《国家发改委实施行政许可办公制度的暂行规定》以及相关格式文本等配套制度。

　　马怀德：《行政许可法》实施后，许可的范围虽然从法律层面受到严格限制，但仍有很多行政许可事项被归类为“非行政许可的审批事项”或者“对民事权利的许可”、“内部行政许可”而保留下来。一些行政机关以此规避法律，影响了《行政许可法》实施的效果。制定政策与法律，是推进依法行政的第一步；执行法律并保障其有效实施，任务更为艰巨。

　　记者点题：行政审批项目少了，审批时间短了，收费少了，态度好了……行政许可法的实施，成为建设法治政府进程中的一件大事。

　　制约权力：

　　官不好当了！

　　背景：今年1月19日，海南省通过了《行政首长问责暂行规定》。这一新规定立即在全省引起强烈反响。根据规定，海南各级行政官员凡出现决策失误、违法行政、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等四类情形，将受到诫勉谈话、通报批评、责令作出检查、责令公开道歉、责令辞职、建议免职等6种方式的问责。

　　曹康泰：一年来，各级政府及其部门进一步加强了行政复议工作，加大了法规、规章和规范性文件备案审查工作力度。截至2004年底，国内已有26个省、自治区、直辖市政府通过地方立法建立了规范性文件备案审查制度，完善了备案审查工作程序和工作机制，有效地维护了法制统一和政令畅通。

　　大多数地方和部门继续开展相对集中行政处罚权工作，进行综合执法试点，加强岗位培训，推行行政执法主体资格制度，建立行政执法责任制度和过错责任追究制度，行政执法水平有了进一步提高。

　　谢旭人：在国税系统，执法重心由权力本位向责任本位转移。

　　我们依托计算机网络技术，推行税收执法管理信息系统，形成实时自动的执法监控网络，建立“齿轮传动式”监督机制。通过这套实时监督系统，不仅能从宏观上纵览税收征管工作所形成的各种信息，更能从微观上深入核查每一个错误执法行为的明细信息，使税收工作各环节置于计算机的严密监控之下，对税收执法行为进行全过程、全方位、全天候监控，实现了行政执法监督方式质的飞跃。

　　我们还实施了高效公正的执法过错追究机制，预防、遏制重大执法违法案件的发生；完善了包括限时服务，首问责任、全程服务以及文化礼貌准则在内的服务规范体系。

　　朱之鑫：一段时间来，涉及国家发改委的行政复议和行政诉讼案件不断增加，并日趋复杂。对此，我们坚持以事实为根据、以法律为准绳，有错必纠，严格遵循法定程序和期限；加强与申请人的沟通，耐心细致地解释说服，避免激化矛盾；认真分析容易发生行政复议和行政诉讼的领域和环节，提出了具体的防范措施和建议。全年共办理行政复议案件26件，行政应诉案件1件。

　　目前，我们与法制工作相关的各项制度基本健全，主要包括《规章制定办法》、《行政复议暂行规定》、《行政应诉暂行办法》、《听证暂行办法》、《法律顾问制度》以及年度立法计划制度等。

　　如今，法规文件审议已成为国家发改委办公会的重要议程。这些都保证了全系统法制建设有章可循、有序展开。

　　袁曙宏：我国的法治模式，主要是自上而下的政府推动型模式；我国的经济体制改革，也主要是自上而下的政府推动型改革。这使得对行政权的依赖与对行政权的制约成为一个问题的两个方面，导致制约和监督行政权始终是依法行政的难点。

　　我们要在行政决策、行政立法、行政执法、纠纷解决、权力监督、程序建设等主要环节上建立起完备的行政法制度体系，真正把依法治官、依法治权落到实处。以制约行政权来保护公民权，以扩展公民权来监督行政权。

　　记者点题：行政权，是一种与公民、法人利益最密切相关的国家权力，也是最容易违法滥用的一项国家权力。《纲要》实施一年来，许多官员的感受是：官不好当了！因为行政权力，受到了全方位、全过程的监控；因为依法行政，使他们感受到了前所未有的压力。

　　推进法治：

　　未来九年仍是考验

　　背景：《纲要》实施一年来，成效显著。但权威人士指出，一些地方和部门对贯彻执行《纲要》还不够重视，甚至对《纲要》确定的任务还没有作出部署、安排；一些地方和部门依法行政的状况还不够理想，法制观念不够强，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍时有发生；对行政权力的监督和制约机制还不够健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题尚未得到根本解决……

　　曹康泰：我们要保证《纲要》全面、正确地执行。下一步，主要应做好以下工作：

　　一、继续抓好《纲要》的学习宣传培训，进一步提高各级行政机关工作人员、特别是领导干部对贯彻执行《纲要》重要性的认识，使之全面理解、准确把握《纲要》的各项规定。

　　二、继续建立健全贯彻执行《纲要》的配套措施和制度，确定不同阶段的目标要求，制定年度工作安排，突出重点，分步实施，务求抓出实效。

　　三、认真总结《纲要》贯彻执行工作的经验，查找存在的突出问题，研究解决问题的方案，加强监督检查。

　　马怀德：依法行政，涉及行政机关及其工作人员的根本利益，涉及转变政府职能等深层次复杂问题，涉及政府与市场、政府与社会等带有全局性、根本性的问题，不可能一蹴而就，必须总结经验，吸取教训，完善制度，抓紧落实。

　　我建议，尽快将《纲要》规定的制度上升为相关法律，以增强其效果。《纲要》推行一年来，经过实验检验的制度和做法并不少，从依法行政的长远目标和当前需要看，有必要将一些目前急需又比较成熟的制度上升为法律法规，或者在制定修改相关法律法规时加以吸收。

　　比如，《纲要》提出的程序正当原则和具体要求，可以在制定《行政强制法》和《行政程序法》时体现；《纲要》提出的执法责任制度和依法行政报告制度，可以在制定《公务员法》时加以考虑；还应考虑将执法主体资格制度、评议考核制度、社会公示与听证制度，用立法的形式固定下来。

　　谢旭人：今年，国税总局准备成立法律专家咨询委员会。聘请高等院校、科研机构、有关部门的专家学者，担任国税总局的法律专家顾问，为税务机关决策、立法、咨询等工作服务，提高税务机关决策水平和工作质量。

　　吉林：今年，北京市将把依法行政情况纳入到对各区县、各部门及其领导干部政绩考核范围，探索建立依法行政的评价机制，形成一级抓一级、逐级抓落实的工作局面。

　　北京市还将进一步完善领导干部学法制度，开展局级领导干部依法行政轮训。制定行政机关工作人员依法行政培训办法和培训考试大纲，明确培训内容、学时和考试标准。把公务员依法行政培训与公务员培训考核结合起来。

　　袁曙宏：我们必须清醒地看到，如何将《纲要》从纲领性的文件转化为制度性的实践，从书面上的条文转化为法治化的行为，从对政府的外在规范要求转化为公务员的内在价值追求，从依法行政的纲要性宣言转化为依法行政的制度体系，仍然任重而道远。要从我做起，从现在做起。

　　记者点题：对法治时代的行政官员来说，建设法治政府，是使命，是责任，也是机遇。他们中的每一个人，都在用一言一行，参与并推动着法治政府的进程。

　　十年建设法治政府，不会一蹴而就。朝着这一目标，我们已经走过了第一年。未来的九年，仍在向我们提出挑战和考验。

　　上图：日前，天津行政许可服务中心正式运行，天津市商委、教委、建委、工商局、劳动局、房管局、自来水集团等68个部门和单位首批进驻服务中心，中心还设有税务登记、机构代码、统计备案、基建配套等18个服务事项。594项行政许可和非行政许可审批事项在此可“一条龙”办理，结束了以往公章“旅行”的历史。

　　新华社记者　王晔彪摄

　　在贵州省“依法行政”集中宣传日，公务人员走上街头播放专题节目、发放宣传资料等。图为一位市民正在阅读宣传资料。

　　新华社记者　杨楹摄

　　北京市八角街道开展居民评议街道干部活动，200多名居民代表参加。图为居民代表在投票。

　　本报记者　雷声摄

　　曹康泰

　　（国务院法制办主任）

　　总体规划，五年规划，年度计划；实施意见，具体办法，配套措施……多数省、自治区、直辖市政府和国务院部门根据本地区、本部门的实际，为贯彻执行《纲要》奠定制度基础。

　　谢旭人

　　（国家税务总局局长）

　　执法重心由权力本位向责任本位转移。我们依托计算机网络技术，建立“齿轮传动式”监督机制，实时掌握执法状态，对税收执法行为全过程、全方位、全天候监控。

　　吉林

　　（北京市人民政府副市长）

　　全面推进依法行政，责任在政府，关键在领导。各区县、各部门行政首长作为第一责任人，一级抓一级、层层抓落实。

　　朱之鑫

　　（国家发展和改革委员会副主任）

　　必须学会善于依法处理和解决各种矛盾和问题，逐步形成主要运用经济手段和法律手段管理经济活动的宏观调控机制，使宏观调控纳入制度化、规范化、法制化轨道。

　　袁曙宏

　　（国家行政学院副院长）

　　在行政决策、行政立法、行政执法、纠纷解决、权力监督、程序建设等主要环节上，建立起完备的行政法制度体系，真正把依法治官、依法治权落到实处。

　　马怀德

　　（中国政法大学法学院院长）

　　合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责一致，《纲要》提出的这些要求正在转化为行政人员的基本理念，从而最终化作他们的自觉行动。

　　《人民日报》 (2005年03月30日第十五版)

　　北京市八角街道开展居民评议街道干部活动，200多名居民代表参加。图为居民代表在投票。

　　本报记者　雷声摄

　　在贵州省“依法行政”集中宣传日，公务人员走上街头播放专题节目、发放宣传资料等。图为一位市民正在阅读宣传资料。

　　新华社记者　杨楹摄

曹康泰

　　本报记者　徐烨摄

谢旭人

　　本报记者　徐烨摄

吉林

　　本报记者　徐烨摄

朱之鑫

　　本报记者　徐烨摄

袁曙宏

　　本报记者　徐烨摄

马怀德

　　本报记者　徐烨摄