为议案立法值得推广（名笔）

　　据报道，全国首个人大议案条例———《广州市人民代表大会议案条例》3月28日下午在广州市第十二届人大三次会议上获得通过。《条例》明确规定，代表议案经大会主席团审议，可列入人民代表大会会议议程，并最终形成关于代表议案的决议、决定。之后，政府部门对已上升为国家权力机关意志的决议或决定必须提出具体执行方案并忠实执行。

　　提交议案是人大代表的重要职权，是人大代表参政议政的重要形式。审查议案则是人大自身的重要职能，也是人民代表大会审议的重要内容，是人大监督的重要形式。议案是民意的载体，是权力机关意志的表现形式，专门为议案立法，明确和完善议案的内容、范围及提交、审查、表决等程序很有必要，对于为实现议案向权力机关的意志的转换，发挥议案在参政议政、民主监督方面的特殊作用具有积极意义。

　　《广州市人民代表大会议案条例》共25条，对人大代表的议案范围、处理程序等作出了规范和指引。条例明确规定，代表议案的内容应当是属于市人民代表大会职权范围，需要提请市人民代表大会审议并且作出决议、决定的事项。《条例》的立法灌注了程序正义的理念，该条例25条条文中有关程序的规定就占了15条。这意味着有了程序保障，代表提出的议案如果符合有关规定，就可能列入会议议程，使部分代表的意见上升为大会及人大常委会具有法律效力的决议和决定，转换为权力机关的意志。

　　《条例》明确规定，代表就本地区重大事项提出议案后，首先将议案送交议案审查委员会审核和审议，通过后再由大会主席团决定是否将议案列入大会议程，再由大会最终形成关于代表议案的决议、决定。之后，政府部门对已上升为国家权力机关意志的决议或决定必须提出具体执行方案并切实执行。目前，按照惯例，我国地方人大代表提出的议案通常并不经过大会审议，而是直接交给“一府两院”办理。这种议案实际上仍是少数人大代表的意志表达，而并没有真正转换成权力机关的意志，其权威性和实效性都可能差强人意。《条例》规定的议案审议表决程序显然有助于提升议案的权威性，并且有利于议案的办理和实施。

　　当然，《条例》也存在某些比较明显的制度性缺憾，如没有引入必要的回避制度，议案审查委员会委员原则上应实行回避制度。也就是说，针对那些在“一府两院”任职的人大代表，在审查和表决与本部门相关的议案时应当实行回避，“一府两院”是人大监督的主要对象，来自“一府两院”的代表有可能出于职务上的利害关系考虑，在审查表决议案时作出不公正的决策。因此，议案审查委员会委员在审查的议案与其所在部门存在利害关系、可能影响公正处理的情况下应当回避。

　　总的来说，广州市人大专门为议案立法的做法颇值得其他地方人大推广，《广州市人民代表大会议案条例》的有关立法成果也值得其他地方人大借鉴。

　　刘武俊，司法部研究室副研究员，《中国司法杂志》副总编。

　　《江南时报》 (2005年03月31日 第三版)