健全监督执法依据维护财政经济秩序

　　省财政厅税政法规处

　　2004年11月30日，国务院以第427号令发布《财政违法行为处罚处分条例》（以下简称《处罚处分条例》），自2005年2月1日起施行，1987年国务院发布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）同时废止。比较原《暂行规定》，新《处罚处分条例》有何变化？在纠正和惩处财政违法行为、维护财政经济秩序上有何具体规定？下文将对我国财政监督领域的这一重要行政法规进行解读。

　　一、适用范围

　　原《暂行规定》制定于经济主体还比较单一的计划经济年代，只对国有单位的财政违法行为进行了规范。随着社会主义市场经济的发展，市场主体的多元化，非国有单位和个人同样也可能存在财政违法行为。《处罚处分条例》将涉及财政收支分配活动的所有单位（含非国有单位）、个人的财政违法行为都纳入了调整范围。

　　二、执法主体

　　1、明确执法主体及其权限

　　《处罚处分条例》第2条规定，“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”，弥补了原《暂行规定》中对处理处罚财政违法行为的财政部门和审计机关级别不明的缺陷，保证了财政执法的严肃性和准确性，也能够节约相应的行政成本。另规定监察机关或者任免机关依照人事管理权限，对违法单位责任人或违法个人属于公务员的，依法给予行政处分。

　　2、赋予派出机构执法主体地位

　　《处罚处分条例》规定省级以上人民政府财政部门的派出机构（如财政部驻各地财政监察专员办事处和部分省级财政部门在所属地市设立的财政监督派出机构），应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构（如审计署派出审计机构和审计特派员办事处），应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。同时明确监察机关的派出机构依照人事管理权限，依法实施行政处分。

　　3、规定执法主体应相互配合

　　为保证执法主体之间协调配合，实施有效监督，《处罚处分条例》规定了两项制度，一是不得重复检查和调查制度。为避免重复执法，财政部门、审计机关、监察机关及其他有关监督检查机关对有关单位或者个人依法进行调查、检查后出具的调查、检查结论，能够满足其他监督检查机关履行本机关职责需要的，其他监督检查机关应当加以利用。二是移送制度。财政部门、审计机关、监察机关及其他有关机关应当加强配合，对不属于其职权范围的事项，应当依法移送。受移送机关应当及时处理，并将结果书面告知移送机关。

　　4、规定国务院可以依法调整执法主体权限

　　《处罚处分条例》规定国务院可以根据需要依法调整财政部门、审计机关及其派出机构的职权范围，以便于在维护行政法规稳定性的前提下，根据我国财税制度改革不断深化和推进中可能出现的新情况，及时适当的调整部门分工。

　　三、执法措施、手段及执法主体的法律责任

　　1、同时规定了处理、处罚、处分三种措施

　　为及时制止或纠正违法行为，避免造成更大的损失，《处罚处分条例》规定了相应的处理措施，主要包括责令改正、责令调整有关会计账目、收缴应当上缴的财政收入、限期退还违法所得、追回有关财政资金、暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项等六种。此外，对于具体财政违法行为还可以采取一些有针对性的处理措施，如对于违反规定印制财政收入票据等违反财政收入票据管理的行为，可以采取销毁非法印制的票据、没收作案工具等处理措施。

　　在行政处罚方面，《处罚处分条例》除了规定《行政处罚法》明确列举的警告、罚款和没收违法所得三种处罚措施外，还根据《行政处罚法》第8条关于处罚措施包括“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的规定，新设了通报批评这一能够起到较大的惩戒和教育作用的处罚形式，将其与警告并列，适用于单位的财政违法行为。

　　《处罚处分条例》规定的处分既包括对国家公务员给予的行政处分，也包括对国家行政机关任命的其他人员给予其他处分，如纪律处分。相比原《暂行规定》，《处罚处分条例》细化了对行政处分的规定，区分各类财政违法行为的性质、情节和危害程度，从给予警告到开除，规定了不同层次的处分种类，增强了法规的可操作性。

　　2、强化和规范了执法手段

　　为有效监控和及时查处财政违法行为，《处罚处分条例》赋予财政、审计、监察机关对被调查、检查单位存款的查询权，对有关证据先行登记保存权，以及对有关单位和个人的财政违法行为、对其作出的处理、处罚、处分决定予以公告的权力等。同时也规范了上述权力的行使，如第22条规定，“财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准……”“执法人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件；查询存款时，还应当持有县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关签发的查询存款通知书，并负有保密义务。”第23条规定：“财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，在有关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定。”

　　3、明确执法主体违法行使执法权的法律责任

　　原《暂行规定》对执法主体违法行使执法权只规定“应当追究经办人员和领导人员的责任”，如何追究并不明确。《处罚处分条例》在赋予执法主体权限的同时，也明确了相应的法律责任，第28条规定，“财政部门、审计机关、监察机关的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”体现了权责对等的原则。

　　四、违法行为

　　1、区分不同违法主体规定相对应的违法行为

　　《处罚处分条例》按违法行为主体的不同规定了17类财政违法行为，这些行为从现实生活中近400种具体财政违法行为归纳而来，基本涵盖了目前实践中发生的财政违法行为。

　　2、增减了部分财政违法行为种类

　　原《暂行规定》发布实施17年来，市场主体的种类和数量大大增加，财政违法行为的手段和方式也在不断翻新。《处罚处分条例》新增了实践中经常发生，但现行法律、行政法规没有规定或没有相应处罚处分措施的14类违法行为。补充规定了23种现行法律、行政法规中规定不完整的财政违法行为。如第17条新增了对设立“小金库”行为的处罚：“单位和个人违反财务管理规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下罚款。属于国家公务员的，还应给予记大过处分；情节严重的，降级或者撤职。”

　　同时，根据经济发展与改革的实际情况，删除了3种已不符合时宜的“财政违法行为”。如随着政企分开和国有企业改革的不断深化，在企业国有资产管理中，政府由过去的行政管理者变为出资人，不得干涉企业的经营自主权，《处罚处分条例》删除了对国有企业不上缴利润、挪用生产性资金用于非生产性支出、扩大开支标准等行为的处罚。以后国有企业出现的这些问题，按照《企业国有资产监督管理暂行条例》等企业国有资产管理方面的法规处理。

　　五、法律责任

　　1、重新设置了国家机关及其工作人员的法律责任

　　原《暂行规定》对国家机关履行职责中的的财政违法行为规定了罚款的行政处罚。实践证明，国家机关的行政经费来源于财政拨款，对其给予罚款，难以操作，也起不到对违法行为的惩戒作用。《处罚处分条例》删除了对国家机关履行职责中财政违法行为给予罚款的规定，而注重对违法机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员规定明确的行政处分。

　　2、罚款额度加大

　　原《暂行规定》对个人的罚款金额都以月基本工资为标准，最高不超过本人3个月基本工资。随着经济发展，工资增长幅度较大，个人收入比以前增加较多，还以基本工资为标准进行处罚，达不到惩戒的效果。《处罚处分条例》改变这一做法，规定对违法个人最高为违法行为所涉财政资金50％的罚款，对违法单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员罚款金额最高达5万元，加大了处罚力度。

　　六、与有关法律法规的衔接

　　《处罚处分条例》充分考虑到与现行法律、行政法规的衔接，预算、会计、税收、票据管理等法律、行政法规对财政违法行为已有处罚、处分规定的，都不再重复或增加规定，只明确依照有关法律、行政法规处理。上位法对有关财政违法行为只规定处分而未规定行政处罚的，《处罚处分条例》只细化财政违法行为和行政处分，不增设行政处罚。