防止单纯追求局部利益

　　防止单纯追求局部利益

　　——副市长闫小培对《关于深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》的政策性说明摘要

　　重申改造目标防止回避矛盾

　　《实施意见》重申并进一步明确了城中村（旧村）改造的目标：优化产业结构，推动特区内外一体化建设；消除村内重大安全隐患；明显改善村内及周边地区的生态环境、市容市貌、交通环境及其他生活环境；增加绿地面积和公共开敞空间；完善市政基础设施和公共服务设施；理顺村内土地财产权利关系。

　　之所以再次强调城中村（旧村）改造的目标，就是要防止出现那种回避矛盾，单纯追求局部利益，不顾全市整体和长远利益的改造方法。要求各区政府、有关部门要根据上述目标编制城中村（旧村）改造的规划和计划。

　　今年为改造“开局年、示范年”

　　去年，市委、市政府以高度的政治责任心和勇气，决策推动城中村（旧村）改造工作，定下了大政方针。2005年是全面推进此项工作的开局之年、示范之年，对于完成改造任务，全面实现市委、市政府确定的目标至关重要。所以，我们认为有必要明确全市2005年的工作重点。2005年应在以下四个方面有大的突破：一是完成总体规划纲要编制和2005年计划的编制；二是稳妥推进已实际启动的项目，力保成功，形成示范；三是通过实践进一步发现问题和困难，探索解决之道；四是基本完成建章立制的任务，使改造工作尽快走上法制化、规范化的轨道。

　　市级决策区级执行

　　如何明确市、区两级政府的事权划分，落实职责，是前一阶段调研中比较集中的问题。《实施意见》在这一部分贯彻“市里决策，区里执行”的精神，将城中村（旧村）改造的领导、决策和执行机制分为两个层次：市领导小组代表市政府决定重大方针政策，解决重大疑难问题，掌握和运用全市城中村（旧村）改造总体规划纲要、全市城中村（旧村）改造年度计划和中长期计划、全市城中村（旧村）改造专项资金三个重要的政策工具；区政府负责执行和实施城中村（旧村）改造的方针政策，管理改造项目，掌握和运用城中村（旧村）改造专项规划、区城中村（旧村）改造年度计划和中长期计划、区城中村（旧村）改造专项资金三个重要的政策工具。整个工作的重心在区里。市城改办是市领导小组的工作机构，发挥组织和协调作用。

　　严格限定城中村改造范围

　　《实施意见》对《暂行规定》第二条作了重申，即“各城中村（旧村）改造范围为依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地范围内的建成区域”。并明确其具体界线由各区政府确定，报市领导小组审查通过后由市规划和国土行政主管部门落实。

　　在特区内，划定的依据是市国土管理部门划归各集体股份合作公司保留使用的红线用地范围。

　　在宝安、龙岗两区，应根据《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》、《深圳市宝安龙岗两区城市化管理办法》等法规和规范性文件及各层次城市规划的有关规定来确定城中村（旧村）改造的范围，以城市化土地转制后划归各集体股份合作公司保留使用的非农建设用地范围为依据，没有完成土地转制的不得划定旧村改造范围。

　　本着实事求是的原则，《实施意见》还规定了特区内适当调整改造范围的方法，调整增加的用地面积不得超过原划红线用地面积的10％，最大不超过3000平方米。

　　改造范围的确定是最敏感的问题，关系到被改造的城中村（旧村）集体经济组织及其成员、开发商和全体市民的重大利益，有必要重申《暂行规定》的规定。

　　城中村（旧村）改造是市委、市政府的一项战略性部署，它既要达到消除安全隐患，完善城市基础设施和公共服务设施，美化市容环境的目标，又要和处理违法建筑工作相结合，为从根本上解决违法建筑问题提供条件，更重要的是，它要拓展深圳城市发展的空间，统筹协调不同区域的发展水平，服务于建设国际化城市的战略目标。改造工作在经济、社会和政治方面都具有重要意义，最根本的是保护和增进社会公共利益，不完全是市场行为，需要政府投入大量的公共资源。为了保证社会公平，应严格限定改造范围，不宜突破《暂行规定》而随意扩大。

　　两大改造模式：综合整治和全面改造

　　根据改造范围的大小和改造的程度，《实施意见》将改造模式分为以下两大类：综合整治和全面改造。全面改造类又进一步分为：整体拆建和局部拆建。

　　综合整治类的自主权全部下放给区政府。

　　全面改造类中的局部拆建也作了程序上的简化，其专项规划可委托市规划主管部门审查批准。《实施意见》强调，此类项目应满足城中村（旧村）改造专项规划的技术规范。将局部拆建的标准定在改造率30％，是因为在这个标准上可以基本满足消除安全隐患、完善城市基础设施和公共服务设施的要求。

　　作以上分类的好处是可以给改造工作提供更明晰的分类指引，因为改造并非全部是整体拆建，很多项目是综合整治和局部拆建。

　　再度强调“规划先行”

　　这一部分在《实施意见》中分量最重，旨在为城中村（旧村）改造规划的编制与审批提供明确的指引，体现“规划先行”的原则。

　　城中村（旧村）改造规划分为两个层次：全市总体规划纲要和原则上以行政村为单位编制的专项规划。

　　总体规划纲要是对全市城中村（旧村）改造工作进行规划管理和编制专项规划的依据；专项规划是对规划范围内城中村（旧村）改造项目进行规划管理的依据。

　　总体规划纲要由市城改办组织市规划局和各区政府共同编制，市政府其他职能部门积极配合，经市城中村（旧村）改造领导小组审查同意后，报市规划委员会批准，总体规划纲要要借鉴和充分吸收各区编制的相关规划的有关内容。专项规划由各区政府组织编制，经区政府审查同意，由市规划主管部门综合协调报市规划委员会审批，市规划委员会闭会期间，可委托其专业委员会组织审批（这项规定是为了简化、加快专项规划的审批）。

　　由于《暂行规定》只规定了各区政府编制专项规划，为了对全市城中村（旧村）改造工作进行总体部署、统筹、协调，并为各区政府编制专项规划提供分类指引和技术标准，市委、市政府决定在各区专项规划之上设置全市总体规划纲要。《实施意见》对总体规划纲要作了比较详细的规定。

　　城中村（旧村）改造的全市总体规划纲要和专项规划都属于《城市规划条例》第16条所规定的“专项规划”，都应经市规划主管部门综合协调后报市规划委员会审批。

　　各城中村（旧村）改造专项规划还是掌握改造时机和节奏的重要手段。专项规划完成编制就意味着该项目改造条件已基本成熟，因此进入审批程序的专项规划数量不会太多，在时间上也不会太集中，可以由市规划委员会或其专业委员会审批。

　　城中村（旧村）改造涉及到的利益关系非常复杂，而且改造的目标也是综合性的，关系到深圳建设国际化城市、经济社会可持续发展的大局。专项规划的审批权由市规划委员会审批掌握，具有更广泛的代表性和更高的权威性，更有利于把握好城中村（旧村）改造的方向。

　　通过改造计划控制改造节奏

　　《实施意见》规定，城中村（旧村）改造计划由两级两类组成，即市级计划和区级计划，年度计划和中长期计划。

　　《暂行规定》只对区级计划作了原则性规定。为了加强对改造工作的宏观调控，有必要对改造计划进一步细化、明确。《实施意见》在区级计划之上再设置市级计划，并且区级和市级计划都分为年度计划和中长期计划，形成一个计划体系。这个体系的重心在区级计划。

　　区级年度计划是主要控制手段。各区的改造年度计划是一个详细的项目实施计划，一个项目进入了年度计划就意味着它的前期工作已基本完成，具备了进入行政许可程序的条件。它是掌握改造时机和节奏的主要手段之一。这就要求各区的年度计划与专项规划紧密配合起来，计划的进度要跟随专项规划的进度。

　　根据《暂行规定》，各区改造年度计划应报市领导小组备案，这种备案是事前备案。市领导小组可根据全市经济和社会发展五年计划及年度计划、近期建设规划、年度建设用地计划、年度土地供应计划的要求对各区城中村（旧村）改造年度计划进行综合协调。

　　市级年度计划和中长期计划采取自下而上的方法，由各区级年度计划和中长期计划综合协调而成。

　　建立两级改造专项资金

　　城中村（旧村）改造不完全是市场行为，政府为了主导改造的方向，维护社会公共利益，难免要有所投入，所以，建立市、区两级城中村（旧村）改造专项资金是非常必要的。《实施意见》规定了市、区两级城中村（旧村）改造专项资金的构成、用途、管理和监督。

　　改造项目一律提供“绿色通道”服务

　　为了确保“成熟一个，改造一个，改造一个，成功一个”的原则落到实处，防止投机行为，有必要建立城中村（旧村）改造的准入制度和项目管理制度。具体的准入制度和项目管理制度由各区根据实际情况予以把握。

　　准入制度对进入行政许可程序的改造项目和参加城中村（旧村）改造开发的机构设定准入条件。城中村（旧村）改造项目的绝大部分工作是在行政许可程序之前，进入行政许可程序之后，各相关部门一方面要依照《行政许可法》办理，另一方面要提供“直通车”或“绿色通道”服务。

　　在昨日的全市城中村改造工作现场会上，副市长闫小培对已经市政府批准实施的《关于深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》（下称《实施意见》）的内容进行了政策性说明，以下为说明摘要。

　　作者:本报记者冯杰刘键 编辑: