政府不能随意设定权力

　　中国观察之秋风专栏

　　北京市政府去年起草的《房屋租赁管理办法(草案)》在征集意见时，由于246条市民意见中大多数持反对态度，该规章推迟出台，法制办已按照立法程序，请相关部门作进一步修改、完善，今年将再度开展调研、起草(见《新京报》昨日报道)。

　　法制办的决定是明智的，它制止了一部不大合乎法治原则的法律被付诸表决的尴尬，可以设想，若是这样的法律获得通过，颁布施行，恐怕会激起民众的非议，而一部从一开始就遭到民众怀疑的法规，其执行的成本将会非常高。

　　民众议论最多的，是该草案中的三项内容：第一，出租合同登记备案制度，房屋出租(转租、预租)应办理租赁合同登记备案；第二，治安责任问题，出租人、被委托人应当承担治安责任并与房屋所在地公安派出所签订《治安责任保证书》，出租人不履行治安责任将遭到严厉处罚；第三，指导租金问题，房屋的租金由租赁当事人参照房管部门发布的指导租金协商确定。

　　这些条款均设定了房屋出租人和房客的责任，相应地也设定了政府的权力，而且是相当巨大的权力。民众所质疑的，正是这些权力的正当性。比如，政府何以有权确定“指导租金”，但草案未规定房管部门制定指导租金的程序，因而给其留出了巨大的自由裁量权。至于治安责任，其实是将政府管理外来人口的权力，延伸到房屋租赁领域，但这种延伸是否合法？法规也让房屋出租人承担起了监督外来人口的责任，但政府是否可以随意向公民强加某种责任？

　　民众也质疑，地方法规能否在全国性法律之外为民众设定责任。《合同法》并未强制要求合同登记方可生效，那么北京地方法规是否有权要求租赁合同必须登记备案？

　　检视整个法规草案，似乎都侧重于设定政府的权力，而疏于对房屋租赁关系本身进行详尽而合理的规范。而且，权力设定条款普遍比较粗线条，从而给行政机关留出了相当巨大而灵活的自由裁量空间。

　　之所以如此，原因很简单：跟绝大多数法规一样，它是由行政机关主导起草的，起草者当然倾向于给自己设定权力，而尽可能地模糊自己的责任。可以设想，这样的法规是综合各相关行政部门的意见而制定的，其中涉及到每个部门的监管权力。各部门之间也会有争夺，妥协的结果通常是，每个部门都保留自己现有的权力，而主导起草的部门可以增加一点权力。立法不过是对各部门现有权力的一种肯定而已。

　　这种行政机关主导立法是目前立法的主要模式。经由这样的立法程序所制定的法规，往往忽视民众权利和自由，而以认可和扩大各种监管权力为重点。民众从一开始就会怀疑，它是否公正。而法治的基本原理是：无公正，即无法律。

　　政府经常说要进行普法教育。民众当然需要接受一定的普法教育，以了解他们在法律上有哪些权利、责任。然而，政府部门及其工作人员更需要接受普法教育，接受法治原理的教育。他们有必要知道，真正的法律究竟是什么，是为了达成什么样的目的，由此弄清，如何在法律之下行使自己的权力。

　　真正的法律，也即合乎法治原则的法律，旨在对民众之间的权利、民众的权利与政府的权力之间，划定合理而清晰的界限。当法律为民众设定责任、给政府设定权力的时候，应慎之又慎，应给出充足而令人信服的理由。同时，对于权力的运作程序，应作出明晰的规定，方便民众可对其进行监督。

　　因此，立法过程应当是一个理性的探究过程，由比较超然而又代表民意的机构，对现有市场状况、发展前景、监管机制、政府权力等方方面面的问题进行全面检讨，重新设计监管结构，以市场参与者的权利为本，追求合理的公共政策目标。

　　政府不是不能对租赁市场进行管理，但管理权应当以被管理者的同意为前提。因此，民意应被充分吸纳到立法中。除了由人大主导起草法案之外，民众也应有更高效的意见表达渠道，比如，立法听证会可能是必不可少的。

　　本期专栏作者

　　秋风：本报特约评论员长平：《外滩画报》副主编马怀德：中国政法大学教授

　　本版言论仅代表作者观点