坚持执政为民 规范行政审批制度

　　周训刚

　　规范行政审批行为要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和党的十六届三中、四中全会精神，树立科学的发展观和正确的权力观，认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》精神，按照建设法治政府的要求，既要坚持改革的指导原则和在实践中形成的行之有效的规范和做法，又要严格遵循行政许可法，不断提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，推进建立社会主义法治国家的进程，努力转变施政理念，创新审批制度，使政府的管理能力、管理方式、管理效率和服务水平得到明显的改善和提高。

　　规范行政审批行为的总体要求是：对继续实施的行政审批项目，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批透明度明显提高，审批责任追究制得到严格执行。

　　遵循原则 规范行政审批行为

　　第一，合法合理原则。要按照依法行政的要求，规范行政审批程序性规定。审批程序有法律规定的，要遵循法律规定，并加以细化，便于实际操作；没有法定程序的，要从实际出发，依法合理制定。审批条件和标准必须依法明确规定，有多少就规定多少，不得有不确定的内容。法律条款对审批条件和标准规定原则性较强的，行政机关必须结合实际加以明确，但不能超出该审批事项所必需的合理限度。除依法规定并公开的审批条件和标准之外，在审批的时候，任何人都不得随意增加其他条件或限制。

　　第二，精简效能原则。行政审批要讲究效率。在制订和完善审批程序时，要合理划分和调整部门和岗位之间的行政审批职能，简化程序，减少环节，加强和改善管理，强化服务，提高效率。要根据审批事项的重要程度、审批的难易程度和权限的大小，确定审批程序的繁简。审批程序繁简必须方便当事人，并规定合理时限。在实施行政审批时，要改进审批方式，积极推行电子政务、一个“窗口”对外、“一站式”办公、互联审批、主办部门负责制等，提高工作效率。

　　第三，权责统一原则。要实行审批责任制，按照“谁审批、谁负责”的原则，在赋予行政机关及审批人审批权时，规定其相应的审批责任，明确行政审批每一环节的权限和责任，做到责任到岗，权责一致。对于审批事项审批后的监督也要实行监督责任制，明确规定负有监督职责的部门和人员，赋予监督部门和人员依法监督权，并规定其相应的监督责任。对不依法履行监督责任或监督不力、对违法行为不予查处而造成严重后果的，行政审批主管领导和直接责任人员应承担相应行政责任或法律责任。

　　第四，公开透明原则。要从本部门的实际和审批事项的特点出发，提高审批工作的透明度，要让群众知情，方便群众办事，接受群众监督。除按国家保密规定应予保密的内容外，行政审批的程序性规定和责任追究办法，包括所有涉及审批所必需的申请条件或材料、受理部门、收费标准、办结时间及其他程序性规定等，都应当在办公地点、政府网站上公开。对外公开的内容要与审批制度规定和实际的审批办法保持一致性。凡是公开的，必须严格执行；凡是未公开的，不得作为行政许可和行政审批的依据，不得在审批过程中随意解释或另外附加条件。

　　第五，监督制衡原则。要建立科学、规范、严格的行政审批的监督制衡机制。要赋予监督相应的权力，有效地制约审批权力的行使；要区分具体的审批责任和对审批行为的监督责任，在监督审批之间形成科学的制衡关系；既要使各方监督有分工，各负其责，又要形成系统的、有机的整体，形成合力。要真正体现有审批则有监督，有过失或过错则有追究。要把责任追究纳入监督制衡机制之中并作为一个重要方面加以规范。责任追究要与国家公务员考核相结合、与执法监督相结合。

　　第六，信赖保护原则。公民、法人或者其他组织依法取得的行政决定是正当的合理信赖，受到法律的保护，除非法律、法规有明确规定外，行政机关不得撤销或改变已生效的行政决定。否则，行政机关就是违法。法律、法规规定可以撤销、变更已生效行政决定的情形，主要是指因行政机关违法实施行政审批或者申请人以违法手段取得行政决定的情形。行政机关、申请人或相对人都没有过错，而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或撤销已生效的行政决定，由此给相对人造成的损失应当给予补偿。

　　第七，便民原则。行政机关实施行政审批要确保公民、法人和其他组织能够便捷、迅速地申请并获得行政决定。行政审批需要行政机关多个内设机构办理的，该行政机关应当确立一个机构统一受理申请，统一送达行政决定；公民、法人或者其他组织申请行政审批，尽量提供方便，允许并鼓励申请人通过信函、传真、电子数据交换等方式提出申请。对符合法定形式、材料齐全的申请，应当尽量当场受理，不得拖延。要严格在法定期限内作出行政决定或办完有关事项，无论是受理、审查申请，还是作出行政决定；无论是告知申请人相关权利、举行听证会，还是到现场去检验、检测，都要讲究效率，都要从方便公民、法人或者其他组织的角度考虑，提供优质服务。

　　规范行政审批实施程序

　　1、行政许可申请与受理的规范。申请与受理程序是行政许可实施程序的启动阶段。过去存在的主要问题是：行政机关有关行政许可的规定很少公开，申请人不清楚如何申请行政许可、向谁提出行政许可；行政机关对申请人前往办公场所申请行政许可，材料不符合要求的，不一次告知申请人如何提供，而让申请人反复奔波；行政机关收到申请材料后不出具书面凭证，申请人起诉行政机关的不作为违法时难以举证。这些存在的问题，各级各部门要按照《行政许可法》的要求，方便公民、法人或者其他组织申请行政许可，如行政机关应当提供行政许可申请书格式文本；申请人提出行政许可申请，可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，可以委托代理人提出行政许可申请；行政机关应当公开有关行政许可的规定，申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当向申请人进行解释、说明，提供准确、可靠的信息；申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。逾期不告知的，自收到申请材料之日起，即为受理。行政机关有条件的，应当大力发展电子政务，方便申请人了解有关行政许可的有关规定，提出行政许可申请。申请人提出行政许可申请，行政机关即负有审查并相应作出决定的义务。这方面的规范，如：申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知有关申请人向有关行政机关申请；申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关对行政许可的申请无论是受理还是不受理，都应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

　　2、行政许可审查与决定的规范。行政许可的审查程序是指行政机关对已经受理的行政许可申请材料的实质内容进行核查的过程。行政许可的决定程序是指行政机关根据审查行政许可申请材料的结果，作出是否准予行政许可的决定的过程。行政许可的审查程序是行政机关作出行政许可决定的必经环节，审查的质量决定着行政许可决定的质量；行政许可的决定程序是行政许可审查程序的必然结果，决定是根据审查认定的事实作出的。过去，在这一方面存在的主要问题有：审查的公正性不高、审查程序繁琐扰民、审查时间过长、行政许可决定的标准不明确。针对这些问题，我们要严格按照《行政许可法》的规定，对实施行政许可作六个方面的规范：一是实地核查行政许可申请材料应有两名以上工作人员，确保行政许可申请材料真实反映申请人的真实情况。二是对行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，并听取申请人、利害关系人的意见，充分保护利害关系人的合法权益。三是行政许可决定应当在法定的期限内作出，避免行政许可申请久拖不决。四是严格依据法定条件和标准，作出相应的准予或不予行政许可的决定，制约自由裁量权的行使。申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当作出准予行政许可的书面决定。五是对申请人的申请不符合法定条件、标准的，行政机关作出不予行政许可决定的，应当说明理由，以保护申请人的合法权益。六是行政许可决定应当公开，便于群众查阅和接受群众对行政机关依法行政的监督。同时，对需报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关要在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关，上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料；对法律和行政法规设定的行政许可，其适应范围不受地域限制，申请人取得的行政许可在全国范围内有效，不需要再办理同类行政许可。

　　3、行政许可听证的规范。听证是行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织合法权益的决定前，向其告知决定理由和听证权利，公民、法人或者其他组织随之向行政机关表达意见、提供证据、申辩、质证以及行政机关听取意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。过去，由于缺少公正程序的制约，行政机关实施行政许可时，有的不认真审查申请材料，没有充分收集信息，轻率地作出行政许可决定，要么危害第三人合法权益与公共利益，要么损害申请人的合法权益等等。在行政许可实施程序中设立听证程序，有利于解决这些问题，提高行政许可决定的公正性、公开性和可接受性，以及行政决策的正确性。行政许可法对听证作了明确的规定，我们要用这些规定对实施行政许可进行规范。如行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定之前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请，行政机关应当在二十日内组织听证。对于法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关也应当向社会公开，举行听证会。

　　4、行政许可期限的规范。行政许可的期限制度是为了保证行政机关实施行政许可活动的高效。规定期限制度，可以促进行政机关提高办事效率，也是为了防止行政机关以拖延时间的方式侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。从行政许可制度现状看，行政许可决定的期限方面存在的主要问题有：一是，设定行政许可的法律文件很少规定实施机关办理行政许可事项的期限，多数由行政机关自己规定期限，导致期限在保护公民、法人和其他组织合法权益，限制行政机关滥用权力的功能不能有效发挥。二是，行政机关办理行政许可事项期限过长。实践中，一项行政许可，从申请人提出行政许可申请到实施机关作出准予行政许可的决定期限拖得很长。更多情况下法律、法规、规章设定行政许可时未规定行政许可的审查期限，留待行政机关自己去把握，有的行政许可一拖就是几个月，甚至一年时间都批不下来，不利于经济发展和社会稳定。三是，由于行政许可的期限不明确，行政机关应当在多长时间内审查完毕并作出决定，很多情况下全由行政机关工作人员的个人态度决定，行政机关工作人员高兴了便会加快处理行政许可，一旦其不高兴或者其不正当要求没有得到满足便会将行政许可申请高高挂起，申请人跑断了腿仍办不成事。

　　5、行政许可收费的规范。过去一段，不少单位和部门为了部门利益，巧立名目、乱收费、乱批准、乱罚款，广大群众对此反映强烈，形象地称“行政许可就是收费”、“监督检查就是罚款”。行政机关实施行政许可，是职责范围内的事情，是其履行职责的行为，除法律、行政法规明确规定可以收费的以外，所有行政许可都不得收取任何费用。行政许可法还明确规定，行政机关提供行政许可申请格式文本，不得收费；行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关预算，由本级财政予以保障。行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取的费用必须上交国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。现在省政府已公布了我省继续实施的行政许可项目目录和非行政许可审批项目目录，省财政厅、省物价局也将发布收费依据、收费标准。全省各级各部门必须遵照执行，向社会公布和遵循所有行政审批事项的收费标准。这是规范行政审批事项的一项重要内容，也只有这样，才能理顺行政收费与行政许可的不正常关联，促进行政许可的规范化和科学化。（作者系中共湖南省纪委副书记、省监察厅副厅长）