舆论监督：制度创新的契机（观察）

　　赵彦龙　袁昭宇

　　解决改革开放中产生的体制性矛盾，若就事论事，也许能一时奏效，但难以长效。法学专业出身的上海市徐汇区区长孙潮认为，必须从制度、机制入手，把在体制矛盾中产生的问题，用制度重构的思路加以解决。平时触碰制度性问题，阻力比较大，媒体的批评、曝光，为解决这些问题创造了契机和舆论氛围

　　上海市徐汇区政府新近制定了一项政府职能部门负责人法庭应诉制度。根据这项制度，凡是行政管理部门接到居民或法人的行政诉讼，部门负责人必须到庭应诉。用区政府负责人的话说：只有站在了法庭上，才能感受依法行政带来的体制性力量。

　　这项应诉制度的产生和徐汇区近年以来出台的其他几项新制度一样，动因多来自媒体的舆论监督。群众对拆违的投诉，催生了区政府的流程再造；个别动迁人员的不法行为，引发了对动迁管理制度的重新设计；对公务员服务要求的提高，催生了政府绩效评估制度的出台。

　　动拆迁问题曝光引发动迁费和劳务费管理的两个“分离”

　　今年1月，徐汇区一幢楼房发生一起因拆迁矛盾引发的纵火案。多家媒体对此事进行了报道。在严厉惩处犯罪嫌疑人的同时，徐汇区对此事展开了制度性反思。

　　徐汇区首先将市政动拆迁企业定位为非赢利性全国资企业，个人不得入股。同时界定企业行为系非经营活动，只是劳务活动。获得的不是利润，而是劳务费。对动迁费和劳务费两个资金账户实行分离，实行分开管理。劳务费由主管部门支付，而居民的动迁费是专用账户，只能用于动迁户。两者的利益分离，彻底斩断了动迁公司在动拆迁中的赢利链，动迁居民的利益可从体制上得到保障。

　　徐汇区主管部门负责人说，动拆迁工作工期紧、任务重，旧的管理制度废除后，必须使出更好的招数来调动动迁企业的积极性。目前，他们打算将劳务费分为两块，一块用于日常劳务费支出，另一块则用于奖励。

　　审计部门也将跟进，对整个动拆迁过程实行跟踪审计，随机抽查动迁居民安置方案和满意度，用以评估公司业绩，对动拆迁公司实施奖励。

　　绩效评估体系被众多信访件“喊”了出来

　　提高政府办事效率是百姓的呼声，也是媒体关注的焦点。徐汇区今年起以网络为载体，建起一体化信访信息系统，对信访件处理实行绩效评估考核，把效率设计进和群众关系最密切的信访部门。

　　这套系统由基础信访、特殊信访、辅助信访和补充信访四部分组成，设有30个功能点。根据这套体系，最初接访的各部门信访人员将信访件登陆信访信息系统，并及时将登陆流水号告知信访人。第二天，信访人可根据这个流水号跟踪“信访结果”。各职能部门操作者只要点击“领导决策”中的“过程监控”，就能完整地看到信访件的处理“痕迹”；点击“重大信访一览”和“信访热点”，就能预知近期信访矛盾主要集中在哪些方面和哪些区域，从而大大增加信访件处理的透明度。

　　过去群众向政府反映问题，常会遇到推诿扯皮，为获取反馈信息，信访者有时要在多个部门间“兜圈子”。由于缺乏有效跟踪手段，区领导难以及时掌控信访动态和处理进度，一信多投或不同部门重复处理同一事件的情况时有发生，浪费了行政资源，也让群众很不满意。如今，依托政府门户网建立的一体化信访业务系统，将全区70多个部门的信访业务纳入这个统一架构，实现了信访处理的快速反应和资源共享。

　　徐汇区信访办负责这套系统培训的沈辉说，这套系统的最大特点是，信访件流转的每个环节都会提示经办人员办理的时间、节点，超过规定办结期限的信访件会自动亮起黄灯，需催办的信访件会有红灯“相伴”，所有流转都会作为“痕迹”留存在电脑中，作为公务员绩效评估的客观依据。

　　“一把手”出庭应诉使行政复议纠错率下降三成

　　徐汇区借助媒体批评，不仅改革了一些失效的制度，还开始一些开创性的工作探索。

　　去年，有位居民告房地部门信息不公开案在上海掀起波澜。经过媒体报道，区房地部门负责人走上了法庭。“说心里话，当时确实比较慌。为了应诉，我前后几个晚上看了各种法规、条例。”

　　不久，区环保部门负责人因处罚一家商店未办理环保手续也被告上法庭。这起行政诉讼本该环保部门胜诉，但因法规滞后，处罚被撤消。

　　虽然败诉，但区长孙潮在区政府常务会上还是对这位负责人表示赞赏，要求行政管理部门“一把手”以后应该积极应诉。孙潮认为，只有通过应诉，将自己和居民当作两个平等的民事主体，才知道什么是依法行政，才知道执政的责任之重。

　　值得欣慰的是，自从行政领导积极应诉后，徐汇区的行政诉讼案件的败诉率迅速减少，一年时间里，行政复议纠错率下降了31％。这从一个侧面说明，出庭应诉对提高执法水平产生了积极的作用。

　　正是看到了这种作用，徐汇区近日出台了《行政机关领导干部行政诉讼应诉工作规定》，要求各行政机关法定代表人，应当出庭应诉本机关当年发生的一两件行政诉讼案。政府文件必须经过法律审核，不论哪个部门制定文件，发文的最后一关必须经过法制部门的合法性审核。

　　政府职能转变不可能一蹴而就，必须通过一项项制度重构、一项项机制的变革才能实现。善于从批评中发现问题，并坚持以制度创新来求解决之道的做法，正是徐汇区的一项有益探索。

　　《华东新闻》 (2005年04月15日 第一版)