社会福利资金应该补贴给谁

　　中国观察之唐钧专栏

　　《法制晚报》日前报道了北京市社会福利机构建设的重大转变：今后政府将不再大规模兴建养老院等福利机构，而是首次将资金流向社会，鼓励个人和企业投资兴建社会福利机构。具体措施是：社会力量兴办的老年人、残疾人、孤儿弃婴集中养护、托管、康复服务活动的社会福利机构，都可以向民政部门申请获得每张床位50元或100元每月的资助金。

　　在计划经济时期，收养性福利机构完全是由政府经办，投资少，发展慢。从上世纪90年代中期开始，在“社会福利社会化”政策的鼓舞下，社会力量兴办的老人院开始发展起来。在目前北京市收养性福利机构的2.6万张床位中，政府办的占五分之一强，集体办的占五分之三，社会力量办的占五分之一弱。可以想见，北京市为“社会福利机构建设的重大转变”而出台的资助政策将进一步鼓励民间资金投资于社会福利事业。今后几年中，北京市的收养性福利机构可望出现一个飞跃发展的时期。

　　不过，从2004年《民政统计年鉴》提供的数据中我们发现，按“年末在院人数”计算，北京市仅有的“城镇收养性老年福利机构”的1万多张床位的利用率只有52％，在院的“自费人员”只有4000多人。从这些数据中，我们可以看到一个问题，用经济学的术语来讲，就是“需求”和“有效需求”之间的差距颇大。北京市退休人员的养老金平均只有800元，这就意味着，至少有一半的老人退休金还不到这个数。从福利机构经营的状况看，其成本怎么也得在600元－800元。所以，就老人的经济状况看，有需求而没有经济能力因而形不成有效需求的居多。

　　我们在1999年提出过一个政策建议，就是政府不要将资金直接补贴到机构，而是补贴到需要入住的社会福利对象头上，使他们在有需要入住福利机构时，不再为钱不够而发愁。这样做的结果，钱最终通过服务对象的支付还是到了机构手中，但其中蕴含着消费者的选择。这样的“准市场”机制，会使服务好的机构得益，从而激活整个福利服务的市场，使服务水平得到提升。

　　将资金直接补贴给机构，有其不利的一面。我们在调查中发现过这样的例子，在得到政府的床位补贴后，机构将原来两个床位的房间包给一个老人住，机构既得了利，又省了劳动成本。然而，受损失的是社会福利事业，因为其社会公益的目标丢失了一半。

　　据说，按入住老人人头补贴和按机构床位数补贴，因为在财政上是分属两个科目因而有些技术上的难题，这个难题难了我们五六年了。如果解开这个结，得益的将是整个社会福利事业。

　　(作者系中国社科院社会政策研究中心秘书长)

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