邯郸农民掌财务"印把子" "三段章"管住一群人

　　核心提示

　　农村财务不透明，是当前激发基层干群矛盾、引发上访问题的重要原因。

　　去年7月11日，《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》正式发布，明确提出要进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，加强村民民主理财制度建设。

　　河北省邯郸县的“三段章”民主理财制度，从群众一句牢骚发轫，经过6年的完善，逐步形成一项系统的村级民主理财监管机制，不能不说是基层民主制度的创新之举。

　　“三段章”制度，由农民自己创造，看起来土得掉渣儿，但实际上却暗合“分权制衡”的高深原理。有实效的制度就是好制度，民主本没有土洋之分。

　　从“三把锁”到“三段章”

　　本报记者 许海涛

　　河北省邯郸县兼庄乡是“三段章”的发源地。

　　1998年前后，河北省邯郸市发展东移，城市建设需大量用地，地处城乡接合部的邯郸县兼庄乡首当其冲，占地补偿费成为广大村民关注的焦点。村民普遍担心占地补偿款被侵吞，与此有关的纠纷增多，乡村组织的凝聚力受到重大冲击。

　　兼庄乡的每次征地都经过所在村村民代表会议审议，但是在突如其来的巨大的集体财产面前，村民代表的合法性也受到质疑，一些村民提出，原来的村民代表不是选举选出，都是乡村干部指定的，不能代表老百姓的利益。据时任该乡党委书记的傅顺林回忆，当时乡党委、乡政府的主要精力都用于解决村民涉财纠纷。

　　在河北省村务公开先进村———赵县东王庄村参观时，傅顺林注意到：该村的村民代表理财小组权力很大，村委会每一笔收支都要由其审核盖章，否则不能下账。他把这一机制带回了兼庄乡。傅顺林用了3个多月时间帮助全乡17个村选出了462名村民代表，再由每个村的村民代表通过无记名投票，推选出一个由3人～7人组成的民主理财小组和一个人数与之相应的民主监督小组。

　　理财小组成立了，为了防止村民代表签字被模仿，兼庄乡效仿赵县东王庄村，专门为理财小组刻了一枚民主理财小组审核章。但是这个公章又该交给谁保管呢？

　　一名上了年纪的村民说，上世纪60年代人民公社时期，生产队为了管理集体财产，村仓库上了3把锁，分别由3个人掌管钥匙，3人到齐后方能开门。

　　就这样，兼庄乡民主理财小组的审核章一分为三，分别由3名村民代表保管，只有3人当场全部同意后盖章才有效。

　　关键词：三段章

　　一枚公章，长6厘米，宽3厘米，因一分为三，故名“三段章”，它是河北省邯郸县村民代表理财的审核章。即把一个行政村的民主理财小组的印章分成三段，分别由本村村民代表中选举产生的民主理财小组成员保管。村级财务下账报销时，须经理财小组成员逐笔审计，分别盖章，三章合一后村支书方能签字批准，会计方可记账。

　　“三段章”管住了“一枝笔”

　　农村涉财上访减少

　　范世辉 樊峻岭 本报记者 许海涛

　　“过去群众最不满意的是村干部不受监督，支部书记花钱、批条子、管现金，一人说了算，我们乡就曾有一个村的几名主要干部因经济问题犯了错误。刚实行‘三段章’半年多时间，全乡就挡住不合理支出40多笔，金额20余万元。”邯郸县兼庄乡党委书记傅顺林感触颇深地说。

　　据邯郸县农业和农村工作委员会书记宋荣华介绍，实行村务公开后，尽管各村都建立了高标准公开栏，但仍有一些村群众不断到各处上访。在某年他们统计的群众来信来访中，有74％涉及村干部财务问题；县纪委受理的193个举报案件中，村财务不清问题占93％。根据群众举报，甚至查出了涉案金额高达6位数的村干部。虽然县、乡有专门管理组织，也都制定了多种管理制度，但这些制度的执行很难监管，再加上少数村干部“一言堂”、“家长式”管理方式，使村级财务透明度不高，真实性受到群众怀疑。如何有效加强村级财务管理，成了一直困扰邯郸县各级党委政府的“挠头事”。

　　但“三段章”管住了村干部“一枝笔”，村民因财务问题上访案件明显减少。

　　傅顺林说，“三段章”是兼庄乡老百姓的创举，村民代表使用“三段章”时的认真负责，超出他的意料。1998年底，兼庄村小卖铺老板拿着村干部打的17元钱白条找理财小组审核，理财小组一问，说是招待客户买了一条烟。理财小组拒绝盖章，理由是招待客户不可能抽这种不带过滤嘴的低档烟。结果打白条的村干部只好自己掏腰包。兼庄村理财小组成员耿桂琴说，民主理财章真管用，从此后村干部再报账要掂量掂量，第二年村里的招待费就掉下来一半多。

　　南程庄村党支部书记张金亮说：“三段章”帮他躲过不少人情关，“过去有些不合理的支出，碍于情面也签了字。现在‘三段章’监督着‘一枝笔’，财务账目规范了，群众看着明白，干部有了清白。”

　　2004年，邯郸县242个村的村级财政在“三段章”的把关下，共减少不合理开支100多万元，因村级财务问题上访的现象得到有效缓解，涉财上访占全年上访总数由原来的70％以上下降到10％以下，全县11个乡镇中有7个无一起因财务上访案件，村级招待费实现零花销。

　　今年4月13日，记者在邯郸县信访局随机抽取了两天信访登记记录，无一涉财案件。该县信访局副局长苏冠利说，随着“三段章”的全面推开，涉财上访已经不是邯郸县信访的主要问题。

　　农民管住财务章 乡镇干部吃食堂

　　本报记者 许海涛

　　“三段章”实行一段时间后，傅顺林发现了一个问题，来马台是本地大村，由5个村组成，5个村“三段章”中有部分重复，可以替代。于是，兼庄乡又给每个村的三段章编号，每个公章的三个部分都注明编号。

　　负责掌管“三段章”的一名民主理财小组成员说，“三段章”，既“防”村干部，也“防”他们这些掌了“印把子”的村民代表。

　　一名采访此事的当地媒体记者说，各村被“三段章”的编号“防着”的村民代表们说这话时都很平和，因为直接监督他们的，是一种刚性的制度，而不是针对本人的道德质疑。

　　这样一来，混用公章的事情杜绝了。

　　2002年，邯郸县委把“三段章”向全县推广，并对“三段章”进行了规范。邯郸县农业与农村工作委员会的文件规定：村民主理财小组对村民会议及其代表会议负责，任期3年，可连选连任，村干部及其直系亲属不得担任；村集体财务按村民代表大会通过的章程每月定期下账1次到3次，每次下账报销时，须经民主理财小组成员逐笔审核，审核无误后，由掌管理财监督章的3人在民主监督小组的监督下分别盖章，三章合一之后村支书方能签字批准，村会计方可记账；两个小组任何一名成员发生异议，“三段章”就不能盖，该项账目就不能收支。

　　邯郸县为“三段章”出台的第一个配套措施，是明确对村民代表、两个小组（民主理财小组和民主监督小组）成员履行职责进行误工补贴。同时对村民代表理财小组成员进行农村财务知识培训，提高民主理财水平。对于村集体专业性较强的开支，邯郸县为村民代表理财小组聘请专业人士帮助审核。2003年，兼庄乡南程庄投资上千万元建设假日宾馆，专业人士全程跟着理财小组进行核算、验收和确定。

　　在村财务支出中，吃喝是主要的一项，而经常走村串户的乡镇干部则是村干部的座上客。为了保证“三段章”有效实施，兼庄乡专门办了职工食堂，盖起养猪场，开垦了菜地，乡党委政府要求所有干部职工中午都要回到乡里吃饭，否则就扣除误餐补贴。

　　在具体操作上也有不少创新。户村镇东常赦村每到村集体购置东西，部分村民代表和民主理财小组成员都要先到市场考察，并把考察情况在村民代表大会上公布，让大家确定购买商品的品牌。只有村里购置那些大家公认的质优价廉的商品，理财小组才会盖上“三段章”下账报销。

　　记者采访中，一些干部对这一创举的可复制性提出疑虑：邯郸县是典型的城郊县，各村经济基础比较统一，村民文化素质相对较高，青壮年村民就近务工的相对较多，这为村民代表和两个民主理财小组的理财监督水平、自治水平打下了坚实基础。如果换到一个经济基础参差不齐、村民远赴外地打工较多的地方，照搬现在的“三段章”办法，效果恐怕就要打折扣。

　　链接

　　中央关注村民理财制度

　　1998年4月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。《通知》明确指出：“村务公开的重点是财务公开。村级财务公开的内容，主要包括财务计划及其执行情况、各项收入和支出、各项财产、债权债务、收益分配、代收代缴费用、水电费、以资代劳情况以及群众要求公开的其他财务事项。”

　　1998年11月4日，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。该法第二十二条明确规定：“村民委员会实行村务公开制度。”“涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督。”

　　2004年5月28日，中共中央总书记胡锦涛主持中央政治局会议，专题研究健全和完善村务公开和民主管理制度。会议强调，要进一步健全村务公开制度、规范民主决策机制、完善民主管理制度、强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，努力推进农村基层民主的制度化、规范化、程序化。

　　2004年7月11日，《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》正式发布。《意见》中规定：“要继续把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。”“集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。”《意见》特别指出，村务公开监督小组中“应有具备财会知识的成员”。《意见》还提出要加强村民民主理财制度，规范农村集体财务收支审批程序，加强对农村集体财务的审计监督。（实习生程曦整理）