广州财政预算遭质疑之②低调广州财爷直面质疑

　　新快报记者　何姗　陈文　廖颖谊

　　深读指引

　　广州今年财政预算遭人大代表质疑一事成为近期海内外媒体关注的热点，公众关注的是纳税人的钱有没有被乱花？钱应该怎么花？每一笔钱花的效果如何？公共财政制度的建立存在什么问题？预算改革遇到什么阻力？今后的改革方向是什么？预算执行是否受到有效监督？广州财政素有“阳光财政”的美誉，就上述问题，本月11日，广州市财政局局长郭锡龄以非常“阳光”与务实的态度进行了解释，在4小时的访谈中，郭几乎有问必答，并详细回应了一些人大代表在会上会外提出的质疑。

　　如何评价广州公共财政制度？

　　实施仅3年，居全国前列新快报：广州今年的财政预算在市人大会上受到了一些代表的质疑，并引起社会广泛关注，你如何评价广州公共财政的现状？是否有不尽如人意之处？郭：公共财政的概念源于西方，在许多国家已经有超过200年的发展历史，是市场经济最为典型的产物之一。我国是在2000年才由江泽民同志正式提出建立公共财政的概念。公共财政的要旨在于：资金来自公众，用于公共，接受公众监督。中共中央关于编制“十五”计划的《建议》提出，要在全国建立公共财政的基本框架。从2000年提出建立公共财政制度概念，到现在开始具体实施，我们在这方面的实践只有短短的3年时间。建立公共财政的框架包括三个方面基本内容：部门预算、政府采购、国库集中支付。应该说，广州在这几个方面都走在了全国前面。

　　政府预算是否不够细不科学？

　　现行体制与政策不允许预算做得太细新快报：有专家指出，与西方相比，当前政府预算的科学性很差，预算都很粗略，与实际可能和需要存在很大的差距，而且合理性差，你认为这是事实吗？郭：部门预算编制广州已进行了3年，对本市级113个部门已经全部进行了部门预算编制。拿到人大会上审议的部门预算由第一年的10个、第二年的15个增加到现在的30个。拿多少去给人大审议，是要由人大决定。在编制过程中我们都请市人大常委会财经工委提前介入，并在大会前组织预审，今年的预审还邀请了一批社会上的专家。部门预算编制关键要细，广州目前已尽可能做细，部分已做到项，如办公用具、电脑等等。但就现行的体制与政策而言，我们还不具备条件做得更细，也不允许做到那么细。

　　预算改革遇到哪些制约？

　　缺乏法律支撑，政策机构设置不稳定新快报：是什么体制与政策因素制约了预算编制的改革？目前预算编制还遇到了哪些问题？郭：首先，我们要依法行政、依法理财，但上世纪90年代制定的，至今仍在沿用的《预算法》未包含公共财政的概念，没有编制部门预算的要求，也就是说，现在所进行的部门预算编制的尝试和国库集中支付制度，仍然处于缺乏相关法律支撑的状态。其次，部门预算的编制需要政策、机制及政府工作机构的稳定，如果机构经常改革，部门设置经常变动，经费标准就难以准确测定，不利于做好部门预算。还有，公共财政的实施是一项长期的工作，比如成熟的部门预算就需要具有个性化；不同部门不同岗位，花多少钱办多少事都有所不同；而且还要求我们所有部门能提前一年将主要的工作及费用都定下来，而要做到这点自然需要时间反复测算，这样的预算才更合理，现在马上实现的条件显然还不具备。

　　“基数法”还是“零基预算”？

　　改革的方向是“零基预算”新快报：我国财政预算编制上广泛采用的是“基数法”，被认为有很多弊端，不合理，我们会考虑采用西方国家普遍采用的“零基预算”吗？郭：以往财政预算的编制主要采用“基数法”，但我们改革的方向与原则是“零基预算”。三年前，广州就开始了在部门与项目的预算编制中实行“零基预算”。

　　“阳光财政”如何阳光？

　　专家参与政府采购制度在各地推广新快报：广州的“阳光财政”在全国一直备受推崇，除了部门预算，还有哪些制度与做法是在全国领先的？郭：前年财政部在广州财政局召开了全国政府采购工作现场会议，推进“阳光财政”的实施，也说明广州的政府采购工作走在全国的前列。广州目前已有86个项目实行了政府采购，凡金额在30万元以上的项目都要实行政府采购，去年的政府采购额已达了到37.5亿元。广州市建立了拥有3000多名专家的专家库。每次采购，我们都从中随机抽出十多名家进行评审，充分做到了公平、公正和公开。这一做法已在各地推广。另外，广州已把采购的管理与执行完全分开，政府采购中心放在政府办公厅，由市财政局负责业务管理。

　　国库集中支付何时全面到位？

　　今年所有单位实行国库集中支付新快报：国库集中支付是防止部门乱花钱的有效制度，目前市一级预算单位还有30多家没有实行财政国库直接支付，什么时候可以全面实施？郭：去年年底，财政部在广州市召开了全国国库集中支付工作会议，可以说目前广东、广州的国库支付工作，在全国也是走在前面。去年，广州市一级预算单位中已有70家实行了财政国库直接支付，即工作人员工资、项目投资和购买货品都有国库直接支付到工作人员本人、施工单位或劳务商、供货商。去年就集中支付了173亿元。其实国库集中支付工作非常复杂，牵扯到非常大的工作量，如果我们不是全面的网络管理，全面的信息化，根本干不了。“两会”后我们要集中解决这些问题，今年广州将在所有单位中铺开实行国库集中支付。可以说，公共财政的改革是我国社会转型过程中的一个深层次问题,建立公共财政、实行民主理财，是民主政治改革的重要内容之一。

　　部门上报与实际需要可有差距？第一年有部门预算被砍一半，现已较接近新快报：财局是预算监督的第一关，预算编制是部门报上来多少你们就定多少吗？有没有报大数？郭：从试编部门预算开始时，我们就给予了指导。第一年不少部门报大数，按照以往习惯叫“头戴三尺帽，拦腰砍一刀”。我们掌握的原则是实事求是、严格把关，结果有些部门的预算最后被砍掉了一半有多。经过三年的试编，现在大多数部门报来的预算与实际都比较接近了。但财政部门每年把关的工作量和责任仍然很大。按道理，编制部门预算要细致到不同部门、不同的岗位办多少事花多少钱，会计上分类、科、项，预算上最细是具体到项。但由于现行体制、政策的条件限制，还不可能完全办得到，以我们目前所达到的程度，已经是走到很前面了。不可否认，目前各部门预算安排的标准确有差距，这一方面是政策上对不同工作的保障程度就有不同的要求；另一方面，也表明预算编制水平有待提高。但无论如何，行政工作不能“按质论价”，预算安排不高不能作为部门工作质量不高和行政不作为的理由。

　　预算审议会有何突破？最终会全面上报人大批准新快报：人大审议预算是监督的最后一关，目前仅审查30个部门，今后所有部门的预算都会提交人大审议吗？郭：按编制的程序，我们每年正式批复下达上年的预算后，大约从5、6月份就开始制编下一年度的总预算。近几年，我们从预算编制开始，已让人大财经委的同志介入其中，以便日后的预审。至于部门预算，由于至今未有对应的法律依据，在操作程序上无所遵循，未有权威的工作指引，仍在改革探索之中。目前交给人大代表审议的30个部门预算，也是按照人大常委会要求做的。无论如何，我们仍然感到这种做法既有助于我们提高水平，也有利于人民代表更多地行使监督权。随着相关法律和其他条件的完备，我们最终也会将部门预算全面上报审议，并要经过大会批准的。

　　预算执行能否受到监控？

　　查账成为制度，去年力度为历年之最新快报：在事前、事中、事后的监督中，预算执行过程的事中监督是不是最薄弱的环节？郭：大家知道，以前往往是有单位或有人出了问题才去查账，现在检查已经逐步制度化和经常性了，财政和审计部门都有责任进行检查。我们这种检查，在预算执行期间就安排进行了，亦即事中监督，而且财政与审计部门错开检查对象，以扩大检查面和效果。去年，财政部门的监督力度为历年之最。近年来，查账已成为经常的事情，包括我们检查了一批一级预算单位和一些学校、文艺团体等事业单位，还对多个专项资金进行了检查。

　　花钱值不值？今年启动绩效评价新快报：以前大家只关心纳税人的钱有否乱花？但随着“绩效评价”的引入，大家还关心钱花得值不值？郭：以往的事后监督就是事后的检查：钱是否按照规定的用途、标准使用。今后还要进一步作绩效评价，就是对政府办事付出的代价与所办事的效果作出评价，办这么些事花这么多钱值不值？这是真正的跟踪、问效、问责。这项工作我们今年就启动，打算将农村“五通工程‘和’麻雀学校改造”的资金使用效益评价作为试点。

　　回应代表质疑

　　1.一些部门的办公室主任和接待秘书，长期在宾馆签单，喝洋酒、吃鱼翅，为什么预算里没有反映接待和请吃饭的问题？

　　公用经费控制在每人每年最高2.3万，接待费不超过3%我们部门预算的财政经费包括三个方面：一是人员经费，这是工作人员的收入，即装入口袋的钱。二是公用经费，用于维持工作的经费，就是俗话说的“灯油火蜡钱”，包括水电费和电话费、请卫生工扫地、复印、旅差和接待等。三是专项经费，包括一次性的及经常性的两类。经常性的有每年的要开的例会，如人大、政协和工、青、妇开会的费用，修志、固定的大型活动经费等。一次性的经费用于基建或设备的购置等。代表提的问题实际是公用经费的问题。负责任地说，我们对公用经费的标准是有控制的。公用经费的10％是部门的“零花钱”，其中包括了占公用经费3％的“接待费”。公用经费分为两类6个档次，最高的部门每人每年2.3万元，如办公厅，最低是每人每年一万元。如果一个局100人，按1.8万元的标准，全年的办公经费就达180万元。按照财政部规定，接待费不超过3％。但这两年我们一直是按2%以内来控制的。

　　把权变成钱由企业埋单管不了，一张单分开来开发票难以发现我在会上就说过，假如有单位把这部分钱全吃光了，他们就连交水电费、买复印纸、买墨水的钱都没有了。对于单位的接待费用，无论财政监督部门或审计局都会审计。检查时每张账单费用不能超过规定。如果你吃了一两千我还会容忍，但如果到了七八千我们一定要查。但有些我们确实管不到。一是，如果他把权变成钱，吃饭让企业埋单，只能由纪检、监察部门查处，或由群众监督，检查揭发去告他们；二是如果有人将一餐超标的费用，分开来开发票，来应付审计的情况，我们也难以发现。财政部门有责任管好钱，但有些事要靠多方面配合来监督，这在法制健全的国家也不例外。

　　2.为什么市政府办公厅只有177人的编制，却配了112辆车？

　　离退休的副省级老同志要配专车当时我已立即做了说明。按规定一定级别的离退休的副省级老同志要配专车，符合规定的全部挂靠在市政府办公厅负责，共有100多人，包括以前调到外地工作，离退休后又回广州的老同志。当然不是天天用车，主要是视察、开会、看病、组织活动等用车。此外，办公厅还有一个车队用于接待。按照规格，重要的来宾包括外宾用的车好一些。办公厅177个在职工作人员，并不使用这些车，他们的工作配车完全按规定，其他部门也一样。现在车改没有进行，如果以后进行车改，这些方面就会全部改掉。

　　3.有的部门一台电脑2.5万元，你们财政局怎么就让他通过了？

　　这项费用还包括服务器、局域网其实这个代表当时没有讲清楚是哪个部门，没有讲是工商局，后来有人讲是工商局。我们当时确实被问住了。因为预算项目很多，部门也很多，我们不知道他讲的是什么部门，就解释说，需要具体查对，必须看清人家电脑的配置是什么。更细要看明细表。这个代表当时说，明细表不明晰呀。部门预算是由部门进行预算，然后我们来审核，通过了才能给钱，不是他们要多少我们就给多少。后来，这个问题现在被人不负责地“炒”得很热闹，在报上网上反复“炒”，甚至“炒”到了台湾的报纸上了。就必须做个说明，部门预算编制是个很细致的工作，在我们局分别由几十个人来协助其他部门做，不可能由三几个人掌握全部部门预算的每个细项情况。其实明细表在大会设置查询的电脑里，每位代表都可以查阅。结果一查，这个部门这一项的预算包括服务器、电脑、局域网。简单地平均摊到每台电脑是不合理的理解。我们当时还解释，现在只是做预算，给大家审议。到采购电脑时，是由政府采购中心集中采购，是多少钱就付多少钱，而且由国库集中统一支付。省下的钱还在国库里，根本不会被乱花掉！

　　4.为什么今年预算中安排社会保障风险准备金只有5000万元，现在个人账户都没有做实，应该考虑增加社保基金的风险金。

　　一代人解决几代人的问题不可能也不公道首先我们从原则上同意这位代表的意见。社保是市场改革的重要部分，这些问题解决不好，市场改革就不可能成功。另一方面，这也是个世界性难题，不可能在短期内完全解决。由于社会保险制度在中国建立的时间很短，问题还很多。不仅是广州，全国的社保基金的个人账户都虚空，也就是说钱没有进到个人账户里去，因为我们拿不出那么多钱。几十年来，在传统体制下，退了休的老人的社保负担需要，需要几代人来逐步消化。只由我们这一代将几代人遗留的问题全部都解决是不可能也不公道的。

　　每年都在增加但我知道不够但市政府对这个问题给予了极大的重视，不仅从20世纪90年代后期起每年从预算中作了固定安排，而且视财政收入情况，还从2000年起每年预算安排3000万元，增加到5000万元，今后肯定还会增加。去年我们放了8000万元，今年计划放5000万元，有代表说不够。我知道不够，我也希望把个人账户做实，如果今年有节余，就会多放一些。但这是长期积累的问题，不是马上就可以解决的。

　　理财思路：第一要解决最底层最困难的人群如何看待这些问题，也和我们的理财思路有关系。市政府的思考第一是尽可能解决最底层最困难的人群、弱势群体的问题，比如广州已经全部免了农民的农业税，共花了3个亿；此外三年前花了10个亿解决大中型困难企业职工的工资和医保的问题。今年还将投入2到3个亿对教育系统部分教师住房进行补贴。第二是在城市建设方面优先考虑交通、饮水、环境和绿化等关系到老百姓生活的问题。

　　5.人大代表说，部门预算代表们只能在这会议上看，还不能带走，我们实在是没多少时间看。如果是走走过场的话，我们认为没有任何意义！

　　《保密法》规定预算经批准后才能公开其实这个问题我们当时就作了解释，我想这涉及到国家法律法规的执行的问题，不是我们能做主的。我国《保密法》有规定，副省级以上的计划和预算是保密的，要正式批准后才能公开，全国、全省的两会都是这样处理的，我们只能依法办事。广州市的一级预算单位有113家，这些部门的预算我们全部都编制了，但没有全部拿给人大审议。拿多少拿哪些去给人大会议审议，是人大广泛征求全体代表的民意后决定的。像这次会议拿这30个部门，就这样确定的。（夏天／编制）