中国新闻周刊:衢常铁路:地方政府推动的官民合作

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　　从投资的结构来看，衢常铁路并非是资本追逐利润下的安排。在这次的合作中，地方政府对铁道部做出了很大的让步

　　浙江常山水泥有限公司位于钱塘江源头常山县的辉埠镇，这个常山县最大的引资项目距离县城大概有40多公里，公司正门前面一条正在大修的公路，已经被载满货物的重型卡车压得坑坑洼洼，运送原料和成品的卡车经常要在门口排起长队。

　　作为一个日产水泥5000吨的大企业，原材料和成品的运输都需要很大的运力。据常山水泥内部人士称，目前的运输能力已经无法满足公司上新的生产线了，必须开拓新的运输方式。

　　于是，他们把目光投向了衢(州)常(山)铁路。衢常铁路是规划中的九(江)景(德镇)衢(州)铁路的组成部分，建成以后连接浙江和江西，将极大完善当地的路网结构。

　　对于常山县政府而言，“这条铁路是我们十几年的梦想。”县财政局副局长谢诚向本刊表示。由于常山多产石灰石，为浙江省四大水泥生产基地之一，而水泥产业耗费运力极大，运输成本更为低廉的铁路运输就成为不二之选。

　　常山的运力窘境只是当下国内运输能力短缺的一个缩影，其中铁路运输能力短缺尤为突出。

　　建设新的铁路需要大量投资，钱从何处来？2004年，铁道部与全国22个省市自治区签署了《会谈纪要》，希望以“部省合资”模式解决铁路建设的高额投资难题。

　　在这种背景下，衢常铁路“三家和约”的签订就显得顺理成章——3月22日，铁道部上海铁路局、常山县国有资产经营管理公司和由民营企业浙江绍兴光宇集团投资的常山水泥有限公司正式签订合同书，合资组建衢常铁路有限公司，三方股比依次为35%、31%和34%。

　　本刊记者从常山有关方面获得的最新消息是，新的公司将于4月底挂牌成立，目前相关的管理层人选都已经确立：公司董事长由上海铁路局方面担任，常山县国有资产经营有限公司总经理谢诚出任董事。

　　至于线路运营究竟采取哪种模式，未来的收益究竟如何分配，衢常铁路筹建办一位不愿透露姓名的官员称，目前还不明确。

　　衢常铁路的模式甫一推出，就获得了各方的大力赞扬。今年2月2日至3日，铁道部副部长王兆成专赴衢州考察衢常铁路筹建工作时称，“衢常铁路的‘民资参建’模式，开了全国的先河。”常山县衢常铁路筹建办主任孙勤在接受本刊记者采访时也表示：“这是一个三赢的结局。”

　　不过，本刊记者多方采访发现，此种模式只具有部分的可复制性。在衢常铁路的谈判过程中，地方政府是最大的推动者，而真正要形成资本逐利性的进入，则需要铁路体制方面更为深刻的变革。

　　地方政府的动力

　　修建衢常铁路的想法肇始已久。早在1993年6月，衢常铁路就已经由上海铁路局勘测设计院完成初步设计编制，然而有关方面急于将这个想法付诸实施，是在浙江绍兴光宇集团投资常山水泥有限公司之后。

　　本刊记者在常山水泥有限公司得到的投资前的一份项目可行性报告中看到，在引资谈判时，双方即在运输方面达成协议，常山县政府负责将县内的一条三级公路升级为二级，常山县政府和常山水泥合作建一条铁路专用线。

　　一直参与引资谈判的县财政局副局长谢诚告诉本刊记者，常山水泥有限公司正在打算上二期项目，目前的运输能力无法满足其要求。同时，常山水泥有限公司的投资商绍兴光宇集团还要将一条玻璃生产线放在常山。这也对常山目前的运输能力提出了要求。

　　修建铁路满足的还不仅仅是常山水泥有限公司的需要。常山地处闽、浙、赣、皖四省咽喉，素有“四省通衢，两浙首站”之称。然而，在经济上，常山却一直处于全省的中下游水平。由于盛产石灰石，常山县目前已经被确立为省里的四大水泥生产基地。仅辉埠镇就聚集着县里最大的三家水泥厂：常山水泥有限公司、常山天马水泥厂、常山虎子水泥厂，每年全镇水泥的生产量达350万吨。同时，全镇有轻钙企业9家，现有的生产线年产量达32万吨。还有水泥、轻钙和轴承等企业的原料需求，每年要从外地运进煤炭等原料近80万吨。仅水泥、轻钙两个主要产业，该镇每天货物的进出量就达1.4万吨。以10吨的货车计，一天要有1400辆车装运货物。

　　此外，据常山县财政局副局长谢诚称：“常山县矿产资源丰富，受制于交通条件的限制，石煤、莹石矿等资源至今尚未形成规模开采。”

　　因此，地方政府把推进衢常铁路的建设视为一项重要任务。2003年4月15日，常山县政府即安排人员、拨出资金组建铁路筹建办，开始做前期的报批工作。筹建办位于县计委大楼的四层，据称是因为筹建铁路需要很多的审批手续，在计委大楼便于办公。虽然只有“四五条枪”，但筹建办却是一个正科级单位。

　　在县政府的努力下，审批环节一路绿灯。2004年5月，衢常铁路项目被省里列为重点A类预备项目。2004年9月10日，铁道部部长和浙江省省长在杭州签署了《关于浙江省铁路建设有关问题的会谈纪要》。在该纪要中，衢常铁路被列入浙江省11个铁路建设项目之一。2004年12月，衢常铁路初步设计通过省发改委审批后，成为浙江省重点建设项目。

　　除了去跑审批，县里还张罗着入伙。这次合作中，常山县国有资产经营管理公司是第三大股东。谢诚除了担任常山县财政局副局长，还是常山县国有资产经营管理公司总经理，作为第三大股东的代表，他将在新的公司中担任董事。

　　在接受本刊记者采访时，他说国资公司的8000万资金已经到账了。国有资产经营公司的主要职责就是为地方经济服务，这次出资衢常铁路，主要还是考虑区域经济的发展，他作为国有资产经营公司的总经理，就是按照领导的要求把钱打出去。

　　政府方面付出的不仅仅是这8000万。按照协议规定，征地拆迁需要的一亿多元由县财政先行垫付，按照谢的说法，这部分将会折合成股权，但由于目前具体的股权比例已经确定，这部分股权怎么折算尚未开始讨论。

　　铁道部的控股需求和民资的犹疑

　　常山的运输困境是当下中国运力紧张的一个缩影。依据国务院常务会议原则通过的《中长期铁路网规划》显示，到2020年时，我国铁路营业里程要达10万公里。这意味着需要的投入要从目前每年500多亿元增加到1000亿～1200亿元。而目前每年的铁路投资规模仅为500亿元人民币。于是，铁道部与地方的合作成为解决资金短缺的一个尝试。

　　然而，缺钱的铁道部依然拥有最大的话语权。在合资公司中，铁道部方面要求控股。常山县衢常铁路筹建办公室2004年10月收到的铁道部发展计划司发来的《关于明确衢常铁路项目业主和出资方案的意见》(计合资函[2004]305号)中明确表示，“上海铁路局为铁道部出资人代表，投入35%的资本金，参与衢常铁路建设并相对控股”。

　　起初，按照光宇方面的想法，由他们和常山县政府两方合作来建这条铁路。然而，报告打了上去却没有获得批准，无奈之下，只好调整策略，把铁道部拉进来。然而，铁道部马上就要求控股。

　　作为民营企业的光宇集团无法像政府那么豁达。据知情人士透露，此后，光宇方面对于谈判有些不太积极，出席谈判的经常是常山水泥方面的高层，而光宇总部的人很少涉及。光宇的这种态度也引起了常山县政府方面的不满。此后，政府方面做了一些工作，光宇方面的态度才有所转变。

　　此外，在签约初期，铁道部方面坚持要求将若干年后回购其他股东股份的条款写入协议，导致谈判一度陷入僵局。在此前的铁路与民资或者外资的合作中，铁道部都会要求在几年之后回购股份，第一条股份制的金温铁路中的外资股份已经被铁道部回购了。谈判陷入了僵局，其间，浙江卫视经济频道报道称谈判已经破裂，引起了诸多猜测。其后，国务院公布了非公经济36条，铁道部方面的态度发生了变化。在铁道部一位副部长赴浙江视察时，由浙江省省长出面协调，终于把这个条款从协议中撤掉。

　　据知情人士称，经过有关方面做工作以后，光宇方面也认识到，委托铁道部方面经营管理能够降低许多协调的成本毕竟，这条铁路还是要接出去的，要与其他路网相连。

　　民资的光宇仍然在力图争取更多的话事权。在签约前几天，三方的股权结构进行了调整。铁道部上海铁路局、常山县国有资产经营管理公司和常山水泥有限公司所占股份分别由原来的35%、32.5%、32.5%调整为35%、31%和34%。据常山县国有资产经营管理公司总经理谢诚透露，常山水泥方面坚持要求得到一个否决权，“根据公司章程，公司决议必须获得董事会2/3成员(股权)通过。常山水泥现在34%的股份已超过了1/3的比例，意味着拥有了对公司决议的‘一票否决权’。”

　　可部分复制的模式

　　对于有媒体提到的常山水泥方面可能获得的从铁路沿线土地开发以及税收优惠中的收益，衢常铁路筹建办主任孙勤表示，他没有听说。谢诚则认为，土地开发不太可能，因为按照目前规定，商业性用地的开发是需要通过招标来确定的，至于税收优惠，在政策允许的范围内应该是可以的。常山水泥有限公司负责人则表示，他们并不担心将来的运营问题，从节省运价方面，常山水泥有限公司就可以有很好的回报。

　　在多种运输方式中，铁路的运费仅比水运略高一点，而公路的运费比铁路要高出数倍。据悉，目前衢常铁路的地方定价预计在0.15元／吨·公里左右，而目前公路的费用是0.3元／吨每公里。

　　衢常铁路的投资可行性报告显示，目前衢常铁路的投资回收周期约为12.7年，主要收益包括铁路运输，以及相关联的物流产业，包括装卸、仓储等。

　　分析人士认为，在浙江这样的省份，区域经济的发展对于铁路建设有着超乎寻常的需求，因此，地方政府愿意承担大部分的成本，也愿意竭力推动当地龙头企业的参与，这也正是衢常铁路能够达成协议的一个重要原因。自去年以来，浙江省已经与铁道部签署了铁路与地方合办协议11个，合作势头非常积极。

　　原铁道部经济规划研究所所长文力在接受《中国新闻周刊》采访时称，衢常铁路只是一个孤立的案例，很难具有复制性。从投资的结构来看，并非是资本追逐利润下的安排。在这次的合作中，地方政府对铁道部做出了很大的让步。

　　文力称，真正的形成资本逐利性的投资，需要打破铁道部的行政性垄断，把审批制改为备案制。而打破行政性垄断以后，外部资本进入后能否盈利让市场去检验就行了。

　　(文章来源：《中国新闻周刊》 作者：刘小乐）