公务员说“不”改变不了服从性体制

　　社论

　　公务员法草案还在酝酿之时，便曾因传出内含“不得对抗上级决定与命令”的条款而引发公众广泛的讨论与敏感的警惕。如今这一草案正式浮出水面，有望交付表决，而最受关注的“不得对抗”条款，也因为所受非议颇多而有所变动——全国人大法律委员会建议在该条款中增加规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，该公务员不承担责任。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，不得免责。”

　　当初公众对“不得对抗”条款充满反感与担忧，就是因为常识与历史一再证明，上级的决定与命令，并不必然意味着正确与正义。唯此为上，势必会出现既有违公务员个人良知，又损害社会群体利益的局面。为此立法，理既有亏，情何以堪？现在的补充规定，赋予公务员对上级错误决定说“不”的权利，在立法的意向上，自然是一番自圆其说、平衡周全的考量与寄托。不过公众的反感与担忧，只怕并不会因此而减轻消失。

　　只要我们不讳疾忌医，便要承认时下我国的公务员上下级关系，实在还是被权力场所笼罩。俗话所说的“官大一级压死人”，多多少少是一个令人尴尬的现实。公众一开始就对“不得对抗”条款心存疑虑，并不约而同地提出“唯上司还是唯法律”的追问，正是因为大家内心都知道“唯上司”是事实，“唯法律”是理想。在这么一番局面下，如果要摆高姿态，不妨立法明言“公务员当以法律为上”，如果不想踩高跷，那保持沉默不做规说则也不失为明智。至于规定了要服从上级决定或命令之后，补充出一个说“不”可能无济于事而难免丢“饭碗”丢前程，不说又要“有罪同当”的尾巴，其实际效果如何仍令人存疑。

　　如果真的要认真来论下级的说“不”权，那我们有必要回顾一下美国“水门事件”的一个转折点。其时美国总统尼克松为了遮掩丑闻，准备对一点都没体现出“下属的下属”身份的独立检察官考克斯动手，于是以“国家利益”为名命令司法部长理查德森解除考克斯的职务。一边是上级命令，一边是法律真相与良心，理查德森选择了辞职。然后，司法部副部长也因同样原因选择辞职。而司法部第三号人物随即声称如果要逼他就范，他也将挂冠而去。虽然最终尼克松如愿地踢走了考克斯，但这些一一向他们的最高上级说了“不”而辞职的官员，可以选择召开记者招待会，可以选择在电视报纸上发表声明，可以选择前往最高法庭宣誓作证……正是这样的说“不”权，最终得以出现全国范围的质疑声浪与国会弹劾总统的动议，尼克松不得不宣布下台。

　　这个最经典的案例，生动地说明两个问题：一是再怎样法治的国家，下级要想“对抗”上级的错误决定或命令，无疑都要付出代价；二是只有当存在一整套权力制约、舆论监督、司法独立的制度安排为后盾，那“抗命”之下的说“不”，才不至于仅仅只是独善其身——甚至往往是惹祸上身。所以若要以公务员对上级说“不”的权利为平衡，来抢救“不得对抗”条款，那便要好好想一想：我们的公务员究竟会在多大程度上愿意去付出这种代价？而我们究竟又能在多大程度上做到不让说“不”者白白付出代价？

　　“不得对抗”条款的拥护者，愿意解释说如此这般是为了行政效率。公务员系统确实需要工作效率，但不知他们是否知道，法律从来就只应关注公平问题，而无需关心效率问题，法治社会的诉求，是不求最好而但求能够防止最坏。在这个意义上，对“不得对抗”条款的任何平衡，都不能消弭这一条款给社会公益造成的隐患于事先。在今日的中国，我们究竟是需要一个强化公务员服从性的法律条款，还是需要一个防止上级官员滥用权力的社会契约呢？