公务员“说不”尚需配套措施

　　新闻回放

　　“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，该公务员不承担责任。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，不得免责。”刚刚修订的《公务员法（草案）》规定了公务员可以对上级的错误命令说“不”的条款。　（据新华网4月25日报道）

　　对“科层制”非理性的矫正

　　张若渔

　　现代政府的基本组织模式是文官制，我国目前实行的公务员制度也是采用这种模式。文官制和公务员制度的核心是十九世纪德国社会学家马克斯·韦伯提出的“科层制”。韦伯所提出的“科层制”是一种建立在一致行动基础上的组织管理体制，科层组织的等级原则严格，上下级之间的关系明确，上级要尽其所能制定正确决策，下级要无条件地，绝对服从上级的命令。

　　这种等级森严的管理模式对于政令畅通，减少行政成本固然有其正面意义，但其负面作用也不容小觑：科层制组织内部等级森严、权力集中，上下级之间缺乏有效的相互沟通，而缺乏制衡的权力极可能导致上层的专断和下层的逢迎，进而导致官僚主义的产生，决策失误或决策失效也就在所难免。这些负面作用很多学者称之为“科层制”的非理性。

　　公务员可以对上级错误决定说“不”的规定是对“科层制”非理性的一种矫正，使之回到理性的轨道上来。公务员可以对上级说“不”改变了公务员在政府决策中的被动地位，使得每一层公务员都参与到了政府决策的过程中来，避免了官僚主义的滋生蔓延，释放了被压抑的主观能动性、责任感、使命感、创新精神等等。每一层级的公务员都可以针对决策提出自己的意见，使得决策更加科学、合理。

　　社会学家波普诺认为，“科层制会导致寡头政治。经济政治和社会权力将高度集中于那些最重要组织中处于最高位置的少数人手中，在这个意义上说，科层制是民主的敌人”。公务员可以说“不”，修正了这样的说法，至少证明“科层制”不完全是“民主”的敌人，二者是可以携手走在一起的。

　　可以“说不”和敢于“说不”

　　郭之纯

　　从“可以说不”到“敢于说不”，还有相当的一段路要走。首先，对上级说“不”，如果遇上心胸不那么宽广的领导，会不会被“穿小鞋”呢？———这种担心，相信绝大多数公务员在说“不”之前都会有。可以说，这一问题能否得到制度化的解决，是该项规定能否实现的第一个核心问题。如果公务员的升迁仍然由上级决定，命运仍掌握在上级手中，全面落实这一规定便会有相当难度。所以，出台这一规定本身不难，但如何从深层次改革，营造这一规定能够确实发挥作用的制度环境，却十分值得研究。

　　更重要的是，如果公务员因为对上级说了“不”而遭受不公平对待，应该有个合适的申诉渠道。

　　此外，不难想象，逢到公务员说“不”时，一般来说肯定属于是非不明、难以判断的事情（除非上级有违规的故意，或是下级在有意刁难）。既然如此，当上下级之间争执不下时，谁来判明是非呢？———笔者认为，这个“第三方”不宜缺位，应予明确。

　　如果没有这些配套措施，或许该规定具有的便更多的是“观念意义”，只形同于一张画出的饼，不会产生什么实际效果。

　　提升公务员“说不”能力

　　邓海建

　　说“不”可以防止上级滥用职权、防止下级唯命是从，但说“不”同样有“责任稀释”和“制度推诿”的风险，两难困境的解决不能寄希望于“说不”的权利本身，必须依靠完善权力制约制衡机制来实现———于此而言，提升公务员说“不”的能力更为重要。

　　公务员对上级的服从是基于职务的服从而非身份的服从，公务员在服从职务命令方面具有独立性的核心内容应当是“公务员对职务命令具有独立的判断权”，这种判断权不是无限的自由裁量、其权限仅仅在于命令的合法性审查，对上级命令的合理与否、适当与否不应当有无限的自由判断。

　　要有说不的权利，更要有说不的能力———唯其如此，“说不”的积极意义才能真正彰显。

　　程序民主与伦理尴尬

　　吴知鱼

　　在制度立法中，程序民主往往包含两个阶段，一是前决策民主，即在政府的命令、决定出台之前的民主程序，属于决策层民主。二是后决策民主，即命令、决定出台之后的民主程序，用以防范政府命令在执行过程中的现实难题。从效果上来讲，前决策民主保障了决策过程的程序民主，而后决策民主则强调命令、决定执行过程的畅通。

　　赋予公务员说“不”的权利，就是一种后决策民主的体现。从法律层面保障公务员说不的权利，并非赋予公务员一种消极抵触的借口，也绝非鼓励公务员违背上级的正确决策意愿，其真正意义在于，体现了对基层公务员及其工作的尊重。

　　政府命令的决策者不可能直接到达基层，全面熟悉或了解基层的情况；而真正熟悉基层的公务员也未必有机会直接参与政府的决策过程，这样一来，公务员可以说“不”，就成了一种决策民主的补救，也是公务员“下情上达”的最有效途径之一。

　　从另一个层面上讲，公务员说“不”的权利也是对宪法精神的张扬，是实事求是、求真务实的切实体现。

　　从现实执行的角度，这样的法律规定还可能面临一些现实尴尬。比如，长期以来，下级绝对服从于上级命令已经生成了一种相对固定的制度伦理。这就可能导致，法律赋予“说不的权利”与公务员潜意识中的绝对服从观念间生成某种矛盾，从而影响这条规定的最终执行效果。

　　但是，任何一部法律的确立都必然要经历一个从不完善到完善的过程。新法规可能面临的执行中的伦理尴尬等问题，不如交给时间和现实的执行来解决。

　　热点聚焦（来源：广州日报）