人大立法:“放大”农民利益

　　推进依法治国，立法是一项最基础性工程。省人大常委会每年都要颁布一些地方性法规，在制订法规过程中，如何体现“立法为民”，是每一位参加立法者时刻铭记在心的理念。

　　1993年始，全国农村普遍实行土地二轮承包，农村这项基本经济制度得到了进一步完善。2003年3月1日开始施行的《中华人民共和国农村土地承包法》，使农村土地承包走上了法制化、规范化轨道。但由于《农村土地承包法》中一些条款过于原则，当前农村土地承包工作中又出现了一些新情况、新问题，因此，省人大常委会认为，有必要结合我省实际制定一些具体实施规定。2004年，制定《安徽省实施〈农村土地承包法〉办法》提上了省人大立法日程。此次立法，指导思想十分明确，就是要坚持以人为本、立法为民，突出针对性、增强可操作性，着力解决土地承包中存在的主要问题和当前出现的突出矛盾，切实保护农民合法权益。

　　4月19日，在省人大常委会第十六次会议上，《实施〈农村土地承包法〉办法》进入了二审程序。

　　追踪此次立法过程，我们发现，在法律条款的每一次修改与讨论中，“农民利益”几个字被一次又一次聚焦、放大。

　　外出农户回乡要有地种

　　去年以来，国家相继出台了一系列扶持粮食生产、促进农民增收的惠农政策，特别是免除农业税，调动了农民种粮积极性。一些外出务工的农民纷纷回乡，要求继续耕种自己的承包地。由于这些承包地有的已交给他人耕种，有的因撂荒而由集体经济组织包租给他人耕种，使得这些外出务工回乡农民的承包地得不到落实，从而导致土地纠纷增加，影响农村稳定。围绕当前农村的这一突出矛盾，参与立法者进行了反复讨论，大家认为，必须落实好这些农户的土地承包权。于是，在《实施办法》（修改建议稿）加进了这样一个条款：“承包期内，外出农户回乡要求继续耕作其承包地的，其承包地应予返还。”

　　征地补偿费须发放农户手中

　　去年，在人大常委会组织开展的农村土地承包“两法一例”执法检查中发现，一些地方在征收、征用、占用农户承包地时，往往只强调农民必须服从国家利益，而忽视了农民对征地的知情权和依法获得补偿安置的权利。有的地方以各种名义降低、拖欠、挪用、截留农民征地补偿款，农民群众对此反映强烈，成为当前影响农村发展和稳定的一个突出问题。

　　在审议《实施〈农村土地承包法〉办法》（修改建议稿）时，常委会组成人员对此十分关注，要求作出明确规定，保护被征地农民的权益。根据大家的意见，《修改建议稿》进行了改写和充实，规定：“征收、征用农村集体所有的土地，应当依法办理征收、征用手续，并依法对承包方予以补偿安置”；“征地补偿费用依法应当支付给被征地的承包方部分，应当直接发放给被征地承包方，任何单位和个人不得截留、拖欠。”

　　失地农民需要社会保障

　　失地农民生活保障是“两法一例”执法检查中发现的一个突出问题，也是常委会组成人员最关心的问题。农民失地以后，虽然短期内获得了一定经济补偿，但由于缺乏谋生手段，很容易陷入新的贫困。根据组成人员的意见，《修改建议稿》增加了相关条款，规定：“县级以上地方人民政府应当对征地后失去生活保障的农民建立就业和社会保障制度”；“应当对被征地农民采取就业、留地、移民安置等办法解决被征地农民的生产生活问题，并对被征地农民免费进行职业技能培训，提供就业指导服务，为被征地农民创业提供优惠政策”；“被征地农民符合城市居民最低生活保障条件的，应当纳入城市居民最低生活保障范围；符合参加企业职工基本养老和城镇基本医疗、失业保险条件的，应当纳入企业职工基本养老和城镇基本医疗、失业保险的范围。”

　　土地流转不能“越俎代庖”

　　建立市场化的土地承包经营权流转机制，促进土地流转有序进行，推动农业产业化经营和农业结构调整，是农村社会主义市场经济发展的客观趋势。当前土地流转中存在的突出问题是，一些地方采取行政命令手段，强迫农民将承包地集中连片流转；有的随意改变土地承包关系，侵犯农民承包经营权。为了有针对性地解决土地流转中存在的突出问题，强调土地流转的依法、自愿、有偿原则，《修改建议稿》增加规定：“土地承包经营权流转合同由承包方与受让方签订。未经承包方书面委托，发包方和其他任何组织、个人代表承包方与受让方签订的土地承包经营权流转合同无效。”

　　农民承包经营权要予以保护

　　在土地承包中，农民承包经营权受到侵害现象比较普遍，一些地方扣押农民土地承包经营权证或林权证书；有的地方用村规民约侵犯村民土地承包经营权；有的地方村民家庭分户或妇女离婚后，土地承包权得不到保障。为此，根据人大常委会组成人员建议，《修改建议稿》增加了对农民承包经营权保护的内容，规定：“发包方应当及时将土地承包经营权证书发给承包方，任何单位或个人不得代承包方保管，不得扣押”；“村规民约中侵犯村民土地承包经营权益的规定无效”；“承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作终止时入股时应当退回原承包农户”。

　　为解决承包户家庭分户时的土地承包权益保护问题，《修改建议稿》在有关承包户分户、婚嫁、离婚、丧偶的土地承包权保护方面做出了具体规定，强调要保护妇女在土地承包时的权益。

　　《实施〈农村土地承包法〉办法》自起草到进入人大二审，凝聚了立法者的巨大心血。正是深入基层一次又一次的立法调研，那些有关农户承包权得不到落实、经营权得不到保护、土地流转权不够规范等方面的问题才得以发现；正是立法人员本着对法律、对人民群众高度负责的态度，在法律行文上字斟句酌、条分缕析、认真删改，才使得法律一步步走向完善。

　　二审之后，省人大还将对这部关乎广大农民利益的地方法规作进一步修改，使之充实完善，从而使立法能够更加实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益。本报记者黄晓红王根喜