交锋

　　目前，正在南京公示的《玄武湖景区详细规划》引起广泛争论。根据规划，玄武湖将“还湖于民”，原先通过合法手续批建的沿湖豪宅因此将面临可能被拆迁的命运。对此，豪宅业主认为，此规划侵犯了自己私有财产不可侵犯的权利，而一些市民则认为，此规划使公共权益得以保障。

　　如何看待这场“还湖于民”之争中的公私权利之争？如何平衡城市规划现实认识局限与长期利益平衡之间的关系？请听两位专家的评说。

　　公益优先的底线

　　拆迁中碰到公私权冲突怎么办？可以平等协商、合理定价进行回购，在合理的基础上讲公益优先。避免陷入“政府定价、政府评估、单方协议、强制拆迁”的怪圈

　　我国宪法已经写入平等保护私有财产权，私宅业主不应承担规划变更引起的损失

　　陈有西

　　面对玄武湖“还湖于民”的规划之争，如何在法律上评价两方权利？是支持为保护公共利益而强制拆迁，还是支持宪法保护的私有财产权不可侵犯？这个问题很值得探讨。

　　我们的房地产拆迁中有一个共性问题，重新调整社会资源配置和个人财产权利时，我们应当持怎样的法律价值观？

　　在我国，“公共利益优先”有很深的法理渊源。

　　我国宪法中有“社会主义的公有财产神圣不可侵犯”的内容，民法、合同法都充分体现“公益优先”原则，土地法制度也是完全的公有和集体化，即“城镇土地国家所有，农村土地集体所有”，私人不拥有一寸土地，只有租赁权和定期使用权。

　　按照民法，地上权依附于地权，房产权依附于土地权，因此，中国所有房产并非私有，因为房子不可能离开土地吊在天上。

　　房产是我国公民最大的私有财产。但由于房产权利实际上的不完整，国家可随时通过征收征用进行国有化。

　　拆迁法律法规，即是在这样的一种法律背景下产生的。因此，征用土地是公权力代表国家“收回”土地，而不是“回购”土地。

　　对于拆旧建新的城市开发行为，香港叫“迁拆”，先迁后拆；而内地叫“拆迁”，往往是政府单方先立项、规划、公告、定价，然后要求被拆人签字，停水停电，用一切手段将“钉子户”拔掉。先拆后迁比比皆是，因为，在我们公权力的认知中，这是收回本属于政府的东西，无需协商和讨价还价。

　　有人说，这体现了制度的优越性，是公益优先，是高效率———上重点项目，上高速公路，上铁路、上机场，上跨海大桥，一声令下，没有办不到的。有的学者也这样想。我参加上海中德两国法学论坛，就听人说起，上海市上磁浮列车，从引进技术到建成，两三年成了。发明地德国，搞了20年，一条磁浮路也没有搞成。原因就是在德国征地一直征不下来。

　　公益优先，是各国法律中都有的一项原则。不同的是，他们在公益优先的同时，高度重视保护私有权利的神圣不可侵犯。这样，人民才有安全感，财富才可以代代继承。

　　有一个广为引用的例子，日本成田机场旁的小屋，几十年拆不掉，因为业主就是不卖，机场当局也没办法。而如果在中国，三天就解决问题。

　　那么，拆迁中碰到公私权冲突怎么办？很好办，平等协商，合理定价进行回购，在合理的基础上讲公益优先———避免陷入原先无偿从人民手里获得土地的国家卖地获得高利，房地产开发商通过转手倒卖获得高利，而真正应该获得补偿的拆迁户，其权利却被侵害，只是得到很少的补偿，补偿费根本买不回同等地段的同等房产。

　　因此，玄武湖的环湖规划和拆迁，应当走“民主听证”之路———将规划公诸社会，让市民充分讨论，在市民充分讨论的基础上，进行可行性论证，包括拆迁成本和安置可能，然后，提交市人大讨论表决，把重大市政问题交给人民代表大会去作决议。

　　由于公益人口占多数、业主占少数，这个规划很有可能被人大通过。这时候，就要同被拆迁户充分协商，充分尊重他们的意愿，可回迁的尽量保障原居民回迁，价格上必须公平合理，客观评估，不能政府定价，政府该埋的单就必须埋。我国现在的宪法已经写入了平等保护私有财产权，不能让私宅业主承担规划变更造成的损失。

　　如果成本过高拆不了，不合算，那就不要拆。因为赔偿费是要财政负担的，而财政的钱是人民的钱。公私权兼顾、民主决策、依法办事，这就是玄武湖规划争议中应取的良策。

　　（作者为中华全国律师协会宪法与人权委员会副主任高级律师）

　　造座城要多少年

　　一座城市的塑造是几代人甚至几十代人的事业，城市规划不可毕其功于一役

　　要有勇气承认我们发展视野的局限性，为未来发展预留空间、留下一些“未竟”事业

　　城市发展的延续性和稳定性体现着政府的公信力

　　屠启宇

　　近20年来中国经历着最为迅速的城市化，计划赶不上变化、发展布局一再调整，也就不足为奇。

　　在迅速的造城过程中，我们也更为迅速地借鉴并创造着城市发展理念。从CBD到都市圈，从科技园到大学城，从大广场到城市绿肺，从步行街到公共空间，从建筑平移到大树走路。每当城市发展到一个新的阶段，我们的认识提升到一个新的高度，我们往往会看到过去的不足，也就愈发坚定了更为迫切的改造决心。

　　南京玄武湖综合改造就是这样一个典型。

　　在改革开放以来的20多年间，玄武湖经历过大大小小数轮改造。曾经被作为“顶级房地产开发地”或是定位于“水上乐园”，如今，又要成为城市绿肺、西湖第二。

　　仔细分析“还湖于民”争论焦点，集中代表了中国许多地区城市化发展所存在的共性问题。

　　第一，城市的大手笔改造方案以及或许是有创意的发展构想，得不到社会广泛支持。

　　第二是新的发展方案同现状存在衔接问题甚至冲突。原先的开发痕迹挡了现在的发展蓝图，要不要抹去？如果抹去，谁来承担这个代价？政府如何对待原来的承诺，如何维护政府信用？尤其当这种承诺是以涉及权属的法律关系形式出现；

　　第三，也许是最令政府官员挠头

　　的，一项规划不仅要有决策层的首肯，还要经过专家评价及公众评判。

　　因此，解决玄武湖规划之争，最为艰巨的不是看政府有多大决心承担赎回土地的调整成本，也不是看政府有多大的耐心来倾听各方意见以及有多大诚意来整合各方利益诉求，而是考验我们如何在城市发展和政府治理中贯穿构建和谐社会这样一条发展理念。

　　一座城市的塑造，是几代人甚至几十代人的事业。城市的发展战略设计，尤其是规划布局，要求严肃性、科学性和长期性，要力避那种“规划规划，墙上挂挂”的随意性。

　　正因为城市规划是一个长期的指导，就不要期望凡事毕其功于一役。只要设定好科学目标，一个3年行动计划不够，可以有第二个；现在财力不够，将来财力积累了接着干。同时，要有勇气承认我们发展视野的局限性，承认今天的良好开发理念，必然会为更为先进的想法所替代。那么就有理由为未来的发展预留下一些空间、留下一些“未竟”事业。同时，城市发展还要有延续性和稳定性，即使是一个好的改进，也要对过去的城市发展承诺有一个完整的交代，这体现着政府的公共信用和慎重态度。

　　玄武湖规划公示，短短一周，上万南京市民参观，收到书面建议500多份，足见民众的关注度，是一个绝好的公共治理分析样本。展示了在当今公共治理中，管理者不能再期望由少数精英策划，再摆到台前公示，“给”民众一个好方案。民众更期望的是一起参与，合“做”一个好方案。

　　当然，人多手杂，就快不起来了。据透露，玄武湖全面规划已经酝酿4年，算慎重了。但国际上不少大型城市发展项目甚至经历了10年的酝酿和设计，方才启动。在我们看来这缺乏效率，但它保证有足够时间平衡各种利益关系，在未来不犯或少犯错误，权衡下来，综合效率更高。

　　在今天的中国，尤其是经济实力相对雄厚的长三角地区，存在着政治决心、经济财力和社会愿望，来开展新一轮的造城运动。这就更需要本着向历史负责、向所有利益相关者负责的态度，来谋划城市未来。

　　希望城市管理者在鸿篇巨制大手笔造城的同时，更要学会在诸多约束下积跬步而致千里。

　　（作者为上海社会科学院院长助理、博士）

　　《华东新闻》 (2005年04月27日 第六版)