信“访”更要信“法”

　　信访，曾是一条漫长崎岖的坎坷之路，许多的信访者将其视若畏途，但常常又别无选择。信访，曾是一个错综复杂而又矛盾交织的“烫手山芋”，让许多党政部门伤透了脑筋却又挥之不去。将于5月1日起实施的新《信访条例》，能否对弘扬法律精神、化解社会矛盾、维护社会稳定起到调节器的作用？请看记者的采访综述——不久前，让世人震惊的湖北佘祥林杀妻冤案终于得以昭雪。关心佘祥林命运的人们也许还记得，为了替儿子洗冤，佘祥林的母亲曾经进行过长时间的艰辛上访，结果不但儿子的问题没有得到解决，自己也因不断上访被公安机关拘留数月后含恨死去。信访，曾是一条漫长崎岖的坎坷之路，不少信访者将其视若畏途，但常常又别无选择。信访，曾是一个错综复杂而又矛盾交织的“烫手山芋”，让许多党政部门伤透了脑筋却又挥之不去。新《信访条例》出台后，能否对弘扬法律精神、化解社会矛盾、维护社会稳定起到调节器的作用？记者为此走访了有关法律专家、学者、政府相关部门工作人员和一些信访者，人们对这部新《信访条例》给予了更多的期待、更高的评价和更大的关注。

　　依法保护

　　信访人的合法权益从某种意义上讲，信访人是一个弱势群体，保护他们的合法权益，是新《信访条例》的一个重要精神。多数受访者认为，新《信访条例》最大的变化，就是突出保护信访人的合法权益，将其确定为信访工作的重要原则。特别是将“任何组织和个人不得打击报复信访人”，从10年前旧《信访条例》中的普通条款提升至总则位置，充分体现了法治的精神。从以往信访情况看，信访是相当一部分群众在自己的合法权益受到侵害后，与侵害者进行抗争、讨回公道的主要手段。申诉、控告本是宪法赋予人民群众的权利，然而，信访群众的这种维权尝试，却往往激起一些基层部门及相关人员特别是一些基层干部的打击报复。新《信访条例》正视了这一现实矛盾的普遍存在，在第46条规定：打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。人们有理由相信，这些条款将成为今后信访群众手中一个有力的法律武器。

　　依法行政

　　方能破解信访难题当前，信访中出现了总量上升、群众越级上访增多，反映问题集中、多涉及群体性利益，呈现反复性、组织化等新特点。导致这些问题的原因是多方面的，归纳起来主要有：信访渠道不够畅通，有的地方或者部门对信访人反映的问题推诿塞责，拦截、阻碍群众正常信访；信访问题处理层层转送，只转不办，责任不清，效率低下，造成矛盾堆积；对处理信访事项的机关监督力度不够；对侵犯群众利益引发信访问题的违法行政行为制止不及时、不坚决等等。但从根本上讲还是一些地方政府及部门没有依法行政，致使一些问题久拖不决、矛盾越积越多、问题越来越复杂。如果各级政府都能够坚持依法行政、依法办事，信访中出现的各类问题大都可以迎刃而解。新《信访条例》的出台，从一定意义上讲，也是为了推进依法行政、破解引发群众进行信访的这一现实性难题。用法律责任

　　规范信访工作对于新《信访条例》规定的信访工作实行“属地管理、分级负责”，即“谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的新提法，多数受访者认为，这体现了依法治国精神，各级政府和部门的一系列职责被强化，或者说被法制化了。目前一些地方行政机关或其工作人员违法行政，侵害群众合法权益；一些机关对发生的信访事项推诿塞责、敷衍了事、久拖不决。为此，新《信访条例》规定各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。新条例规定，行政机关超越或者滥用职权、应当作为而不作为等4种情形之一导致信访事项发生，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。新条例首次明确了县级以上政府信访工作机构的性质和职责范围，即县级以上政府信访机构是同级政府负责信访工作的行政机构，赋予各级政府信访工作机构受理、交办、转送、承办、协调、督查、调研和指导等职权。新条例细化了信访事项的提出、受理、办理和督办程序，全面规范了各级政府机关信访工作。新条例明确信访人针对5类组织或人员的职务行为反映情况、提出建议意见或不服的，属于行政机关信访的受理范围。这既与现行的行政复议、行政诉讼制度相衔接，也与政府在公共管理和服务领域提供服务的定位相一致，具有十分重要的法治意义。新条例将村民委员会和居民委员会这两个自治组织及其成员的职务行为，也纳入信访人可以向行政机关提出信访事项的范围，意味着从化解自治组织与其成员间的矛盾出发，基层政府介入这类纠纷可以快速调处纠纷，有利于社会稳定。

　　在法律框架内

　　进行信访信访，本应是一种理性的活动，但由于一些信访人在所反映的问题不能很好地解决或久拖不决的情况下，有时会做出一些不理智甚至违法的行为；也有些别有用心的人，打着信访的幌子，寻衅滋事，破坏社会稳定。这些行为有悖信访制度的本质，也损害了信访群众的合法权益。新《信访条例》在强化信访主体诉求权利的同时，也规范了信访行为。新条例规定，对围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，携带危险物品或者管制器具，侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财等6类行为作了禁止性规定，并与刑法等法律作了衔接，规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。新条例规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。新条例规定，信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供的材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人，并规定了相应的法律责任。这些规定提醒人们，在一个法治社会，任何权利的行使和保护都不能偏离法律航线和理性尺度。

　　信“访”

　　更要信“法”对于新《信访条例》，人们有这样的共识：它向民众提供了一种在法律系统之外解决法律问题的途径，又为对一些司法活动的行政性干预提供了制度化的正当渠道。其实，我们应该看到，社会成员的正当参与和权利保障并不只有信访活动一条独木桥可走，信访不可能解决所有的问题，也不可能“包治百病”、“包打天下”，公民权利的保障更多地应通过国家法律的渠道来实现。新《信访条例》第14条、第15条和第21条规定，对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访机构不予受理。这就将一部分本不属于信访功能范围的内容适当剥离出去，为司法预留下合理空间──新《信访条例》的这一变化可谓是立法上的一大进步。信访制度是法律制度的完善和补充，一切可以通过法律途径解决的问题，都应该走司法之路。现在的问题是，一些群众长期将信访当作“最后的依赖”，而没有把司法视为维护社会正义的最后一道防线。信“访”不信“法”行为的实质，是一种传统的人治意识和浓厚的官本位意识。就本质而言，只有当人们不单单信“访”而真正信“法”的时候，才是走出当前的信访迷局、依法行政的法治理念深入人心的时候。⑤1

　　（摄影刘凡）孟凡晓何谓信访？信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。何谓信访人？采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。信访人可以就什么提出信访事项？信访人可以就各级行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，村委会、居委会及其成员等单位及其工作人员的职务行为，提出信访事项。信访人用什么方式进行信访最恰当？信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。信访人信访是否得实事求是？信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。信访人捏造歪曲事实、诬告他人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安管理处罚。“一信多投”的书信信访形式好不好？有的人将书信大量复印，寄给各级不同的领导，以期“广种薄收”，使问题得到处理。其实，这种“一信多投”的做法一点都没有可取之处，不仅不会使问题得到及时处理，反而会因为多头受理，容易造成相互推诿、扯皮，导致问题得不到及时妥善的处理。信访人走访应当到什么机关？信访人采用走访形式提出信访事项，应当到依法有权处理的本级或上一级机关提出。（是特定的“上一级”而不是笼统的“上级”，如依法有权处理的是镇级，则还可以向县级提出，否则为越级上访。）信访人应当到什么场所走访？信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的场所提出。（上访不到指定的接访室，而在机关大院门口、周围或其他公共场所滞留、滋事，行为性质则发生转变，不再是正常的上访，成为违反《治安管理处罚条例》的行为，严重者将会受到刑罚处罚。）对信访人走访的人数和推选代表人数有何限制？多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。何谓重复信访，有关机关是否应当受理重复信访？信访人两次以上到同一个机关信访，为重复信访；在规定期限的重复信访，有关机关将有权不予受理。“规定期限”，一般为60天，情况复杂的为90天。信访人不服有关机关对信访事项的处理，应当怎么办？信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面意见答复之日30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核；信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。信访人如何查询信访事项的处理情况？有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能书面答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人；但是，信访人的姓名（名称）、住址不清的除外。对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）请求事由清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他规定的，不予支持。⑤3