让“公共财政”的阳光普照农村

　　[摘要]坚持“分税制”改革的方向，按照“事权、财权、财力相统一”的原则，合理调整各级政府的事权划分，加大对农村的转移支付力度，尽快改变农村基层政府公共品供给能力匮乏的状况。以“以人为本，执政为民”观和科学发展观、“和谐社会”观提高基层党组织和政府的执政理念，以民主、科学、法制、监督以及公共财政等制度的建设和完善，规范、优化基层党组织和政府的执政行为。

　　分税制、农村公共品、优化政府

　　要坚持“分税制”改革的方向，按照“事权、财权、财力相统一”的原则，合理调整事权划分，加大对农村的转移支付力度，尽快改变农村基层政府公共品供给能力匮乏的状况。

　　一、“分税制”改革的方向必须坚持

　　目前在谈到县乡基层政府财力短缺困难时，往往将问题产生的根源之一归咎于九四年的“分税制”改革，认为中央的过度集中和事权下放是造成目前县乡基层政府财力短缺困难的罪魁祸首，因此，要改变这一状况就必须回到九四年“分税制”改革以前的财力分散体制。对此，我们不敢苟同。

　　我们认为，中央集中财力的方向并没有错，造成目前县乡基层政府财力短缺困难的关键原因，一是在中央集中过程中又不断下放事权，加之省市也层层如法炮制，结果必然造成县乡基层政府事权、财权、财力的极不对称，使基层政府，尤其是农村基层政府陷入“要办事，却缺乏必要的财力支撑”的“又要马儿跑，又要马儿不吃草”的“小马拉大车”的艰难而尴尬的境地。况且，如前所述，由于教育产业化、医疗过度市场化所导致的教育、医疗费用的飞涨，大大超过了广大县乡基层政府的财力供给能力，使他们在本来就羸弱的财力基础上就难以应付，如果再不断追加新的任务，县乡基层政府财政如何会不困难，如何会不变为“讨饭政府”，甚至是“抢饭政府”呢？二是目前种种不合理的“一票否决制”的考核高压和“政绩出官，官出政绩”的干部评价制度，以及缺乏相应的强有力的民主监督制度的制约，最终必然使许多基层政府变异为“掠夺性政府”，甚至使一些官员蜕化为欺压百姓，鱼肉百姓、中饱私囊的贪官污吏，而使县乡基层财政雪上加霜，日子更加艰难。

　　我们之所以不赞成通过回到九四年“分税制”改革前的财力过度分散的财政体制来解决当下的县乡基层政府财政困难问题，而仍然坚持九四年的“分税制”改革的适当集中的方向，其理由主要有：一是国内外大多数国家的实践充分证明过度分权的财政体制利大于弊。这一点王绍光、胡鞍钢、邹恒甫等专家都作过专门的很有说服力的论述，在此不必赘述。虽然许多西方经济学、财政学研究的专家学者大都主张实行分权型的财政体制，并且从信息与偏好以及最优公共品供给的角度论证了分权型财政体制优于集权型财政体制，但实际上，西方国家的实践却走着一条与理论相反的道路。以许多人津津乐道的实行所谓分权型联邦财政体制的美国为例，据哈维·罗森教授在他的《财政学》第六版中披露，美国三级政府的财政总收入中，1902年联邦政府收入只占37.4％，而现在大约要占2/3，州和地方政府收入1902年要占62.6％，其中，地方政府收入就占总收入的51.3％，而现在州和地方政府收入约占1/3，州和地方政府收入中约有20％来自联邦政府的各种转移支付。财政总支出中，1900年，联邦政府支出只占34.1％，州占8.2％，地方政府占57.7％，而1995年联邦政府支出达到52.2％，州占21.1％，地方政府只占26.6％。确切地说，美国三级政府财力分配的这一变化始自三十年代大危机之后，在五十年代基本定型，并一直保持至今。而以高度集权为特征的英国、法国，长期以来中央政府集中的财力占80％甚至90％以上，虽然在八十年代有所分权，但中央政府集中的财力仍然占70％以上，地方政府要靠中央大量的转移支付方能度日。

　　为什么在市场经济高度发达的国家现在大都实行适当集中财力的财政体制？为什么过去长期实行高度分权的联邦财政体制的美国会更弦易辙发生向适当集中的方向逆转？这难道是偶然的吗？从美国的情况来看，这一转变可以说明显代表了现代生产力和社会发展的趋势。因为美国的转变发生在三十年代大危机，正是大危机的爆发，凸现了联邦政府宏观经济调节以及社会调节的必要，而这两方面对州和地方政府来讲因为种种条件的限制是不可能做到的。另外，最近邹恒甫先生公布了一项数年研究成果，据他对世界50多个国家的研究表明，在发展中国家实行财政分权化的改革，结果往往比原来财政集权的情况更糟。原因是在没有良好的民主监督机制和建全的地方治理的条件下，下级政府官员可能滥用职权，以权谋私，“雁过拨毛”，财政分权化最终适得其反。他举例说明，在一些非洲国家对穷人的1美元援助中，最终只有15美分到了穷人手中。（《邹恒甫谈中国经济平等和社会公正》，人民网，2005.1.24）这实际上就告诉我们，西方学者所说的分权型财政体制优于集权型财政体制，它是有条件限定的，而不是放之四海而皆准的真理。其中最基本的条件之一就是地方政府必须是随时随地都是代表当地人民利益的，真正是“执政为民”的，然而这个基本条件在现实生活中却是难以满足的。

　　二是具体到今天的中国，众所周知，中国幅员辽阔，各地发展极不平衡，最起码就有东中西这样三大经济发展差距很大的经济带，即使是同一经济发展区域，内部也存在着相当大的发展差距，尤其是“城市像欧洲，农村像非洲”这样的差距如此巨大的城乡，如果实行财力过度分散的财政体制，可以想见，这些差距不仅不会缩小，反而会越来越大，贫困地区各级政府，尤其是基层政府将越来越缺乏必要的财力供给当地人民所需要的基本公共品，这是其一；其二，如果全国都像东部那样，以掠夺资源和牺牲生态环境的方式大力发展工业，其结果很可能导致污染大扩散，生态大破坏，而西部又是我国的生态屏障和水源的发源地，而且西部的生态环境又十分脆弱，一旦被破坏，很可能会使中华民族陷入万劫不复的灾难之中，这方面的反面例子难道还少吗？

　　其三，如果发展差距一直持续下去，而不能得到有力的扭转，最终很可能导致中国的四分五裂和全面内战。到那时，我们将何以实现中华民族的伟大复兴，又如何面对中华民族的列祖列宗和子孙后代？其四，实践已经一再证明，如果不是九四年“分税制”改革以来中央适当集中财力，那么可以肯定的是，后来的应付东南亚金融风波，九八年以来实施的积极财政政策，西部大开发，东北振兴，中部崛起，退耕还林、还草等生态建设，农村“税费改革”，2004年的一系列扶持农业发展的资金和政策投入等等，都将因中央财力不足而大打折扣。因此，我们的结论是，“分税制”改革的大方向必须坚持，而“分税制”改革后凸现的县乡基层财政困难，则是在“事权、财权、财力相统一”的原则下，通过合理调整各级政府的事权范围的方式来加以解决。

　　二、按照“事权、财权、财力相统一”的原则，合理调整各级政府的事权，尤其是中央和省要加大对农村社会事业的转移支付力度，尽快改变农村基层政府公共品供给能力匮乏的状况

　　在坚持中央适当集中的正确方向的前提下，按照“事权与财权、财力”相协调的原则，划清各级政府负责的职能和责任，从当前来讲，尤其是划清农村公共品的供给职能与责任，分阶段、分层次解决我国农村基本公共产品供给匮乏问题。

　　世界银行在1997年度的发展报告——《变革世界中的政府》中，总结二战以来世界各国政府在促进经济、社会发展的成功与失败的经验教训时，提出了一条很重要的原则，即政府的职能与作用必须与政府的能力，包括财力相协调，否则便会事与愿违，甚至阻碍经济、社会的发展。根据这一经验以及我国的实际情况，我们认为，我国农村基本公共产品供给匮乏问题的解决，不可能在短期内一蹴而就，而只能根据我国政府的财政制度、政策的改革创新状况和财力增长状况分阶段逐步解决。

　　1.首先解决农村必要的行政、治安等基层政府正常运转、农村义务教育及职业教育、农村基本防疫和医疗、农村扶贫问题。

　　——按照“事权、财权与财力相协调”的原则，合理配置中央、省、市、县、乡各级政府的事权、财权与财力。如果在乡镇一级政权机构不可能取消，甚至还要加强和转变职能的现实情况下，在今年26个省、自治区、直辖市取消农业税收，全国在明年全部取消农业税收，因而必然造成以农业为主的广大中西部地区，尤其是贫困地区县乡基层财政的财力严重短缺问题，如果缺乏中央及省的强有力的财力支持，县乡基层财政困难将更为突出，基层政权将更不稳固，农村公共品供给将更为匮乏，最终必然使中央缓解“三农问题”的政策意图落空。因此，上级政府，尤其是中央、省级政府必须承担起农村义务教育及职业教育、农村基本防疫和医疗、农村扶贫的支出的主要责任，加大这些方面的财政投入或者转移支付，按照“城乡协调发展”的原则调整我国财政支出结构，让“公共财政”的阳光普照农村。

　　以农村的义务教育为例，从目前情况看，当前急需解决的是农村义务教育谁来“埋单”，即资金保障机制的问题。过去，长期以来我们将初、中等教育，尤其是义务教育视为是一种地方性的公共品，因此，无论是经费投入，还是具体管理，都主要由各级地方政府负责。如果说，以前由于国家财力有限，加之教育费用不高，由各级地方政府负责初、中等教育，尤其是义务教育还可以应付，并且有利于调动各级地方政府发展教育事业的积极性的话，那么，九十年代以来，尤其是九十年代下半期以来，在不区分各类教育的不同性质，不顾及老百姓的承受能力，片面推行教育产业化的错误思想指导下，随着教育费用的暴涨，各级地方政府，尤其是县乡基层政府越来越难以承担初、中等教育，尤其是义务教育的经费支出，尽管教育经费目前已经成为县乡基层政府最大宗的财政支出项目，尽管县乡基层政府为了发展教育事业可以说已经是竭尽全力，但农村教育经费仍然是严重不足，结果只好通过各种途径向农民转嫁负担，让最贫穷的农民承担承担沉重的教育费用，从而引起广大农民的不满。

　　据资料和调查，2000年我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省级财政负担11%，中央财政只负担约2%。目前我国的县乡财政支出中，教育所占的比重最高。就西部地区的一般情况而言，在农村税费改革以前，仅教育部门工资支出一项一般占到乡镇财政预算内支出的60％以上，县乡政府目前以占全国财政20％多的财力负责供养占全国70％的公务员，负责承担占全国小学80%以上的农村小学、占全国中学64%以上的农村初中的义务教育（据国务院发展研究中心的调查，2001年），其艰难程度可想而知。尽管如此，县乡政府的教育投入仍然远远满足不了农村义务教育支出的正常需要，结果是“税不够，费来凑”，向农民乱集资、乱收费、乱罚款甚行。据我们调查，农村税费改革前，在有的地区，农民缴纳的税费甚至高达教育支出的70%以上，结果农村许多地区“上学难”的现象越来越严重，加之近年来教育的“过度市场化”、“贵族化”以及“应试教育”偏向，以及农民子弟上大学的希望越来越渺茫，又使农村出现新的“读书无用论”倾向。尽管在2001年我国为了使农村税费改革顺利推行，并缓解这一日趋突出的问题，将教育经费的供给责任上移至县，并对农村义务教育实行“一费制”，希望以此大大减轻农民的教育负担。但由于各级政府之间教育投入资源配置格局并未发生根本性的改变，因此，问题依然存在。

　　据教育部国家教育督导团2001、2002年对全国22个省、自治区调查的结果是，从全国农村义务教育总的情况看，义务教育经费总量仍然短缺，拖欠教师工资问题还未得到根本解决，投入体制还需进一步完善。农村中小学校舍建设和危房改造资金的正常投入机制尚未真正建立起来，一直缺乏稳定的资金来源。而在全国大部分地区，农村中小学财政性公用经费仍未得到有效保障，对经济困难学生的资助还未落实。湖北省从2002年秋季开学起，对全省29个贫困县农村义务教育进行“一费制”改革试点，2003年2、3月份，蕲春县试行“一费制”半年来，农民负担轻了，但教育经费日见紧张，全县教师流失达800多名，有些村小学只剩下一个“留守”老师。农民对此的总结是：工资没了，老师走了；负担轻了，伢儿荒了。甚至在经济发达地区，如江苏省也出现农村义务教育难的问题。今年“两会”期间，一些代表反映，现在教育缺钱的地方还很多，如农村中小学危房虽然已改造了5600多万平方米，但每年还要新增2100万平方米；拖欠教师工资现象也还存在，仅2004年1月至9月，全国新欠中小学教职工国标工资就有10亿元之多，累计欠发教职工工资高达163亿元。（《政协委员共议教育发展大计教育投入成热门话题》，新华网，2005年3月7日）

　　这些事实一再告诉我们，目前这种以各级地方政府，尤其是以县乡为主负责广大农村和占学生大多数的农民子弟的义务教育的经费供给机制已经完全不能满足其需要，已经一再证明农村义务教育的经费供给机制应由目前的以县乡政府为主尽快改变为以中央为主或者以省为主，或者实行以县乡政府具体承办农村义务教育，但经费供给则由目前的以县乡政府为主尽快改变为以中央、省为主。这样一种经费供给机制安排不光是从实际上看有利于从根本上解决前面所讲的目前县乡政府由于缺乏必要的财力支撑而难以承担起有效供给农村义务教育这一老大难问题，有助于推进农村税费改革，并切实防止农民负担反弹，避免重蹈“黄宗羲定律”的覆辙以外，还有一个农村的义务教育是否真正是地方性的公共品的定位问题。虽然理论上、教科书上都认为义务教育应当是属于地方政府负责供给的地方性公共品，但从我国的实际看，这一理论上的定位可能存在理论上和实践上的问题。

　　从理论上看，义务教育是一种外溢性很强的公共品，在农村接受义务教育的农民子弟在我国现代化发展进程中或早或迟大多数是要转移到外地从事非农产业的，尽管这种必然的转移趋势有利于农民增收，有助于缓解“三农问题”和全面小康社会目标的最终实现，但从当地政府的角度考虑，却是一件花了大量的人力、物力和财力培养人力资本，而成果却大部分被城市和发达地区收获的“出大力收小利”的吃亏的事情。这种人力资本培养上的地区性和受益上的全国性所产生的成本与收益的不对称性必然影响不发达地区县乡政府办教育的积极性，尤其是在这些地区县乡政府财力十分困难的情况下。因此，为了克服这类由于外溢性很强、成本与收益的不对称性所导致的的公共品供给短缺问题，中央政府应当从有利于全国义务教育发展的角度肩负起应当承担的职责，统一负责全国义务教育经费，尤其是农村义务教育经费的供给。

　　从我国的具体实践上看，由中央政府统一负责全国义务教育经费，尤其是农村义务教育经费的供给大有好处，一、如上所述，有助于缓解县乡，尤其是贫苦地区县乡基层政府财政困难，减轻农民负担和缓解“三农问题”。二、有助于实现教育公平，缩小贫富差距，创建和谐社会。众所周知，机会公平是达到社会公平的最重要基础之一，而教育公平则是实现机会公平的最重要的基石。在“两会”期间，全国舆论对我国目前事实上存在的由于教育经费资源配置的极不公平极不合理所导致的城乡之间、发达地区与不发达地区之间、义务教育与非义务教育之间的教育机会的巨大差距的质疑，甚至斥之为形成社会不公平、不和谐的“加速器”的批判，以及发达国家缩小两极分化和社会矛盾激化的成功经验，都一再证明在我国由中央政府统一负责全国义务教育经费，尤其是农村义务教育经费的供给，是缩小城乡之间、发达地区与不发达地区之间、义务教育与非义务教育之间的巨大差距，让义务教育的阳光公平地普照全国，实现教育机会公平，缩小贫富差距，创建和谐社会的必要之举。三、有助于转移大量过剩的农业人口，促进现代化进程和全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的宏伟目标。

　　我国“三农问题”的解决所面临的一个根本性制约因素是人多地少，因此，农业现代化的发展和农民富裕所要解决的突出矛盾之一，就是如何大量转移数以亿计的低素质的农民。从全国来讲，我国要实现全面现代化的宏伟目标，也同样面临人口太多，资源短缺所产生的人口巨大压力问题。但从另一个角度考虑，由于人是生产力诸要素中最具活力的因素，只要我们通过恰当的手段将目前庞大的人口负担转变为巨大的人力资本，其前景应当说是不可限量。日本、新加坡等国家的发展证明了这一点。国内外的实践告诉我们，这一转换的重要手段应当说非教育莫属。这实际上说明教育，尤其是义务教育在我国现代化建设中的重要地位。据《中国教育与人力资源问题报告》披露，我国人力资源的基本现状是，整体国民素质偏低，中高级层次人才严重缺乏，人力资源整体水平与发达国家和新兴工业化国家相比存在较大差距，劳动力整体文化素质不能适应现代化发展的需要，城乡、地区间的不均衡性十分突出。

　　2000年我国15岁以上人口中仍有文盲8699.2万人，其中3/4分布在农村。农业劳动人口人均受教育年限仅为7.33年，而城市是10.2年。城市、县镇和农村之间受教育水平的人口比例为：具有大专及以上受教育水平的人口比例是20：9：1；受高中教育的人口比例是4：3：1；受初中教育的人口比例是0.9：1.01：1；受小学教育的人口比例是0.37：0.55：1。2000年我国从业人员中，具有初中和小学教育水平的人员占75％左右，其中仅受过小学教育的占33％，接受过高中和中等职业技术教育的占12.7％，接受过高等教育的只占4.7％。2000年农林牧渔业从业人员的平均受教育年限仅为6.79年，初中及以下教育水平的人超过95％，而日本同期从业人员的平均受教育年限为10.67年。1997－1999年我国农业劳动生产率仅是日本的1.03％。应当看到，以上所公布的我国人口受教育程度还只是书面上的统计数据，如果考虑我国的实际教育状况，恐怕差距会更大。这既是包袱和压力，并说明我们再依靠目前这种以县乡为主的农村义务教育经费供给机制已难以为继，同时也蕴藏着巨大的潜力和机会，当然，要想实现这种根本性的转换，其前提条件之一，就是将义务教育，尤其是农村义务教育作为全国性的公共品对待，建立中央或省为主的全国公平的义务教育经费供给机制。

　　顺便说一下，近年来我国之所以普遍出现农民工子弟在城市里入学受到的种种不公正待遇和歧视问题。人们对此的看法是现行的不合理的城乡二元体制所造成的，而我们认为，之所以出现这一问题，除了现行的不合理的城乡二元体制以外，还有一个重要原因，就是目前这种以各地为主的自己负责的教育经费供给机制。试想一下，在目前这种以各地为主的自己负责的教育经费供给机制下，如果大量接收外地的农民子弟入学，势必大大增加当地的教育经费支出，而教育支出的增加，又必然相应地减少当地可用于其它方面支出的财力，作为理性的当地政府自然会通过各种途径限制外地农民子弟入学，缩小这方面的开支。因此，义务教育经费实行中央或省为主的经费供给机制，有助于打破目前这种以各地为主的自己负责的教育经费供给机制所造成的地域封锁，有助于克服目前存在的城市中对农民子弟上学的种种不公正待遇和歧视问题，为农民大规模转移创造教育方面的良好条件。

　　当然，这样一种义务教育经费供给机制的重大转变必须与国家财力，尤其是与中央财力的实际供给能力相适应，而不能急躁冒进，实施的步骤可以考虑先贫困地区的农村，后全国农村，最后城市；或先农村，后城市。据教育部政策发展研究中心和一些专家测算，我国现在每年只要多投入500亿元到600亿元就可以在全国农村实行义务教育阶段的免费教育。亚洲开发银行最近一份报告称，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。我们目前每年税收增长4～5千亿，应当说国家或者中央完全有能力解决农村义务教育经费短缺问题。事实上农村义务教育问题已经引起中央的高度重视，中央一再表示，今后新增的教育经费应当主要向农村和不发达地区，尤其是贫困地区的义务教育倾斜。据资料显示，1999年，全国农村义务教育经费预算内拨款为533.12亿元，占当年农村义务教育经费总投入的61.84％；2002年，全国预算内对农村义务教育的拨款达989.78亿元，占当年农村义务教育经费总投入的78.18％，3年间增加了85％。2002年，中央财政用于农村义务教育的支出为359亿元，占全国财政预算内农村义务教育支出的36.3％。2004年，除一般性转移支付、工资性转移支付、税费改革转移支付中用于教育的支出和教职工专项补助的50亿元资金外，中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到100亿元，比2003年的58亿元增长了72％。2005年的“两会”期间，温总理在政府工作报告中向世人庄严宣告“从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”可以预见，只要我们矢志不移地发展下去，在全国农村乃至全国城乡统一实行免费的义务教育的那一天将为时不远。

　　此外，我们还要看到，要根本改变目前农村义务教育的落后状况，不仅仅是中央和省要加大投入，解决农村义务教育经费严重不足的问题，还有一个公共教育资源在城乡之间、地区之间、义务教育与非义务教育之间、一般文化教育与职业技术培训之间的公平合理配置问题，这实际上就涉及到需要我国的教育主管部门尽快转变错误的教育理念，真正树立“以民为本”，培养千千万万社会主义现代化建设人才的科学教育观，即，尽快从根本上扭转目前这种重城市，轻农村；重非义务教育，轻义务教育；重少数重点“贵族”学校，轻一般学校；重“应试教育”，轻素质教育和职业教育的错误倾向。

　　2.根据各级政府财力增长的可能，加大农村水利、农田、饮水、公路、电力、电讯、广播电视等基础设施建设、科技推广、扶持农业发展的财政、税收、金融方面的资金及政策支持等。

　　3.按照公共财政的要求和“统一、规范、公开、公正”的原则，下大决心，采取非常措施，通过“税费改革”整顿政府收入，统一预算内外的一切政府收入，增加政府预算财力。

　　4.妥善化解农村基层政府的巨额债务。一是制度创新，建立起基层政权民主选举、民主理财、民主监督机制，切断债务增长的源头，清理各种债务债权关系，从严惩治“以权谋私”；二是区别情况，分淸责任，采取不同的处理方法，化解基层政府的巨额债务。凡属于上级政府下达，而县乡财力又无可能完成而形成的债务，如“普九”等各种“达标”任务、借债缴税完成上级下达计划而形成的债务，应由上级政府负责解决；凡属于县乡政府为出政绩，超越其财力可能自己搞的，如各种“政绩工程”由县乡政府自己解决，情节恶劣，甚至中饱私囊的，应按党纪国法处理。凡属于政策因素形成的债务，如解散农村合作基金会而形成的债务，要区别不同性质的情况，分清责任，加以妥善处理，该哪级政府负责的应由政府负责，不能一推了之，全部由基层政府负责，而且他们也没有这个能力完全负责。对于因违规违法经营，甚至中饱私囊的，必须按党纪国法处理，不能让这些腐败分子、犯罪之徒逍遥法外，甚至“吃小亏占大便宜”。

　　三、要以“以人为本，执政为民”观和科学发展观、“和谐社会”观提高基层党组织和政府的执政理念，以民主、科学、法制、监督等制度的建设和完善，规范、优化基层党组织和政府的执政行为

　　中国改革开放的实践一再告诉我们，要想真正解决贫困地区农村基本公共品供给短缺问题，要想使以上各种政策措施真正落到实处，甚至推而广之，要想在中国真正通过改革开放实现中华民族的伟大复兴，其前提条件和必要条件就是各级党组织和政府的优化。可以设想，在一个各级党组织和政府行为不规范、不透明、不公正，腐败横行，横征暴敛，国家的利益部门化，甚至私有化，即在各级党组织和政府行为“劣化”的国家里，这一切目标要想顺利实现，无异于痴人说梦。可以通过加快“公共财政”制度的建立，从经济基础上促进政府行为的不断优化。

　　在我国，加快社会主义市场经济下的公共财政制度的建立，其意义不仅在于有助于廓清市场经济条件下财税改革的方向，明确在市场经济条件下我国财税究竟应当干什么，不应当干什么？更为重要的是，这一制度的建立，有助于我们从财政税收制度改革入手，通过建立起统一、公开、公正、高效的“阳光下的财政税收制度”，推进政治体制改革，规范、约束各级党组织和政府行为，促进各级党组织和政府行为的优化，避免党和政府异化，真正实现“三个代表”，“立党为公，执政为民”，真正实现财政税收的“取之于民，用之于民”。（这方面成功的例子可参见王绍光《美国“进步时代”的启示》）?

　　为此：

　　（1）以果断的措施，综合配套，推进税费改革，建立起规范、统一、公开、公正的政府收入体系和制度。

　　在现代文明社会中，人们从自身的利益出发，要求以现代民主制度监督、规范、约束政府，防止其发生异化，使之真正为广大人民利益服务，而不是为政府或者政党自己的私利服务。而这一要求在政府的经济基础——财政上的体现之一，就是财政收入必须规范、统一、法制、公开、透明，随时接受人民的监督与制约，而不允许有任何非规范、非统一、非法制、非公开、非透明的，可以不接受人民监督与制约的政府收入存在。因此，在现代文明比较发达的国家中，政府收入90％左右都是来自税收。从世界历史发展的角度看，这既是资产阶级大革命的重要成果，同时也是人类文明进步的重要体现。

　　然而在我国，虽然从国家统计资料上看，我国目前全国的财政收入（即预算收入）也是90％以上来自税收，但是人们往往从亲身经历中发现，除了税收外，许多政府部门还在收取各种各样说不清道不明的预算之外的“苛捐杂税”（费），而且在许多地区，尤其是广大农村，各种收费甚至超过正税（据我们在一些农村调查发现，向农民收取的税收只占当地政府总收入的30％左右），引起农民强烈的不满，甚至出现社会矛盾激化。据高培勇教授估计，2001年，虽然我国税收占GDP的比重只有15％左右，但如果加上预算外、制度外的各种政府部门收取的基金、收费、罚款等，政府总收入占GDP的比重就上升到34.3％，甚至超过改革开放前的1978年的31.2％的比重。换言之，2001年税收虽然只占GDP的15％，而非税收入则占GDP的19％左右，非税收入大大超过税收收入。这种“一税轻，二税重，三税四税无底洞”的状况，引起了广大人民群众的强烈不满，也对经济、社会发展形成严重阻碍，甚至导致以费挤税，以费代税。这种状况曾引起中央高层的极大关注，原国务院总理朱镕基曾愤慨地斥责为“三乱已经闹到民怨沸腾的地步”，下决心治理整顿。

　　由于政府行为的劣化导致的“三乱”横行，不仅极大地损害了我国的经济、政治和社会秩序、环境和基础，而且也同样严重侵蚀了我国的税基和财政收入。因此必须痛下决心，尽快采取果断的措施加以解决。但2000年以来的农村税费改革中所出现的种种困难和矛盾告诉我们，税费改革并不仅仅是简单地减一些费的问题，而是涉及到与此相关的政治、经济、社会制度、政策等一系列深层次问题，涉及到相关的各种利益集团的切身利益和博弈问题。从这个意义上讲，税费改革很可能是我国政治、经济和社会制度进一步改革、创新的一个突破口。因此，农村税费改革完全可以成为我国全面税费改革的试点，在农村税费改革和取消各种农业税的改革中，积极探索，总结经验，然后再在全国推行全面的税费改革，逐步建立起以税收为主体的规范、统一、公开、公正的政府收入体系和制度。

　　（2）积极推行各项预算支出制度改革，强化人代会以及民众对预算支出的监督，使政府收入真正“取之于民，用之于民”。

　　从目前看，政府预算制度改革主要包括以下方面：

　　——按照现代财政制度的首要原则——“统一性原则”，尽快将目前游离于政府预算计划之外的、脱离人代会监督的各种预算外、制度外的政府资金纳入统一的预算框架之内，统筹兼顾，统一安排，使政府预算真正成为统一、透明、公开、公正、有效的廉洁、高效政府的“阳光下的预算“。

　　——推行部门预算制度改革，按照协调、统一、高效的原则科学地编制政府预算。

　　——推行国库集中支付制度改革。

　　——推行政府采购制度改革。

　　——推行绩效预算制度改革，强化预算资金执行中的监督管理。

　　——尤其重要的是，在政府预算制度改革中，为了有效防止财政部门的异化，使原先的分散腐败变为集中腐败，应采取有效方式，强化人代会、民间、舆论界对政府预算编制、执行、决算全过程的监督、审计和制约。

　　（3）改革政府和完善“分税制”。

　　按照统一、协调、廉洁、高效的原则和市场经济的要求，积极、妥善推行政府机构改革，实行精兵简政，修养民力；按照经济、社会、政治发展的要求，合理划分各级政府的事权，并按照“事权与财权相统一”和基本公共产品与服务公平分享的原则，逐步完善“分税制”，在各级政府之间合理配置财力，为规范政府行为创造必要的条件。

　　（4）依法治税，优化我国税制。

　　按照我国经济、政治、社会发展的客观要求和“依法治税”的宗旨，进一步改革和完善我国税制、税收计划、税务机构、税收征管、税收体制、征税环境以及队伍建设，为优化我国税制，“依法征税”奠定良好基础。

　　（作者是西南财经大学财税学院教授）

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