建立科学的政府绩效评估体系

　　桑助来

　　政府绩效，在西方也称为“公共部门绩效”、“政府业绩”等。政府绩效可分为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等方面。政府绩效评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。

　　当代政府绩效评估的实践最早可追溯到二战以前。进入上世纪90年代，随着西方新公共管理运动的兴起，政府绩效评估出现了新的发展趋势：一是逐步走向制度化、法制化。二是主体多元化。三是公民导向。四是技术不断成熟。五是评估的理念、方法和技术向世界各主要发达国家扩展。

　　那么，我国开展政府绩效评估的意义何在呢？首先，有利于贯彻和落实科学发展观，形成强有力的目标导向。科学发展观内涵丰富，要将其落到实处，转化为各地各部门工作的指导思想和实际行动，需要有一套科学的评价标准和考评体系。科学的绩效评估和考核，将科学发展观的原则要求变成可以量化的目标体系，强化各级政府部门的绩效意识，形成正确的决策导向和工作导向，将为树立和落实科学发展观和正确的政绩观提供有力的支撑。

　　其次，有利于深化政府管理体制改革，为我国经济社会发展增加新的动力。政府的绩效水平，是决定一个社会发展快慢的重要因素。现代综合国力的竞争，政府管理能力是一个重要方面。尤其是我国正从计划经济体制向市场经济体制转轨，政府管理方式和管理绩效对社会经济发展产生的影响巨大。随着我国经济体制改革的不断深入，政府改革的地位和作用将更加突出，人民群众和社会组织将对政府管理能力和公共服务质量提出更高的要求，传统的低效的粗放式的行政管理模式将受到严峻挑战，建立新的以绩效为导向的公共管理体系势在必行。

　　第三，有利于深化干部人事制度改革，促进政治文明建设。现代绩效评估，将使政府的绩效评价建立在科学的理论和方法基础上，并以量化的直观形式表现出来，将组织评估与个人，特别是部门领导人的业绩评估结合起来，开辟了机关工作人员考核的新途径，为科学的政绩考核奠定基础。目前在政绩考核中存在着片面追求经济指标的倾向，根本原因是缺乏一套全面的科学的政府管理绩效评价体系和机制。同时，绩效评估的过程也是公民广泛参与的过程，是政府部门的管理过程和结果公开的过程，这样可为公众参与对政府工作及其领导人的评价和监督开辟现实的途径，增加改革和发展的智慧和动力。

　　第四，有利于推动和规范各地政府管理绩效改革实践，促进我国公共管理模式的创新和变革。近年来，我国以市场为取向的经济体制改革不断深入。一些地方政府和部门也在积极探索政府管理模式的创新和变革。上世纪80年代末以来，全国许多大中城市试行目标管理，近几年又在探索绩效管理，将现代绩效评估理论和方法引入政府的管理体系中，取得了良好的社会经济效果。当前迫切需要加强理论研究，及时总结各地的经验并将其上升到理论层面，以尽快建立具有中国特色的政府绩效评估理论体系。

　　建立科学的政府绩效评估体系的基本思路是第一，适应国内外形势的深刻变化，实施政府绩效战略。行政资源是我国得天独厚的宝贵资源，要最大限度发挥行政资源的效能，适应改革发展和国际竞争的需要，及时实施政府绩效战略，强化绩效意识，强调公共服务，建立责任政府，将人民满意落到实处；用科学的绩效评估和考核来引导行政资源的配置，激发和调动广大公务人员的积极性和创造性；将职能转变、依法行政和绩效管理结合起来，用绩效作为政策目标的取向，作为检查督促工作的标准，作为评价和考核党政部门及其领导人的基本尺度。

　　第二，以科学发展观为指导，建立符合地方各级政府实际的绩效评估指标体系。现阶段我国各级政府的绩效指标设计要做到四个体现：一要体现科学发展观的要求。要坚持以人为本，既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜在绩效；既要考虑当前，也要考虑未来。二要体现政府职能转变的要求。绩效评估主要评政府该做的事，评政府履行法定职责的程度，政府越位、错位的工作不能纳入绩效范畴。三要体现当代绩效管理的理论和实践成果。绩效管理和绩效评估在西方发达国家已经运行几十年，有一套成熟的经验和技术。在绩效指标的设计上，主要围绕“三大E”展开，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益Effectiveness。这些原则和方法值得我们很好地借鉴。四要体现我国的国情。我国地区差别很大，不同层级、不同地区的政府绩效指标的设计也要体现其特点。

　　第三，坚持内部评估与外部评估相结合，促进评估主体的多元化。政府作为最大的公共部门，应接受多种评估主体的评价，形成多层次政府绩效评估体系。要完善政府内部评价机制，也应借鉴国外的经验，建立专门的社会评估组织，鼓励有关专家学者对各级政府绩效进行科学的诊断和评估；同时深入开展公民评议活动，将管理和服务对象纳入评估体系。

　　第四，总结实践经验，推进政府绩效评价的制度化和法制化。要从贯彻落实科学发展观的高度，认真总结各地近年来开展的“目标管理”、“效能建设”、“行风评议”、“万人评政府”等实践经验，加强政策研究和宏观指导，及时研究和制定相关的法律和法规，指导各地更好地进行政府绩效评估的实践探索，鼓励地方政府大胆探索政府绩效管理和考评的新模式，总结经验，加强交流学习。同时加强政府绩效评估的理论研究，对国内外政府绩效评估和考核的理论和实践成果进行系统的总结，用理论创新带动实践发展。

　　第五，深化行政管理体制改革，为科学的政绩评估创造环境和条件。要借鉴国际行政管理的有益经验，改变目前对政府绩效考评职能不到位，权力分散在各个部门的状况，研究建立直属于政府的专门的绩效考评机构，统一集中行使对政府各部门及其主要负责人工作绩效的督促检查和总结评价职责。有关部门应将政绩考核作为政府有关部门的一项基础性、经常性工作。要将考评结果与干部的选拔任用和奖罚结合起来。要大力推进政务公开，加强政绩评估的宣传和引导，建立科学考评政府绩效的氛围和环境，为社会各界评估政绩创造条件。