公共财政视野下的公务员法

　　人民愿意支付税款支持政府的目的，在于获得政府所提供的公共管理和公共服务。而提供公共管理和公共服务的人，正是官员、公务员。人民如果要让政府提供公共管理和公共服务，除了需要授予官员们以管理的权力之外，也需要给予其税款的支持，至少要由公共财政向公务员们提供恰当的工资福利。

　　这就是始终缠绕着人类的一项政治难题：官员们、公务员们同时掌握着权力和财政，那么，民众能够通过什么样的手段约束、规范他们，使他们在向自己提供公共管理和公共服务的同时，不至于滥用权力、浪费公孥？宪政、代议制、法治，以及法治之下的公共财政，现代政治的这一整套制度设计，都是为了解决这一根本问题。在最形而下的层面上就表现为，通过公共财政制度，让掌握权力的公务员获得大体可以维持体面生活的收入，而又不至于随心所欲地把纳税人的税款装入自己的腰包。

　　国内向来有“吃饭财政”之说，此说有两层含义：其一，形容政府财政的窘迫，尤其是在基层政府；其二，即使政府财政较为宽裕，但由于公务员数目不断膨胀，行政管理费用——其中的大头就是公务员工资及为公务员服务的大楼、福利等等支出——在财政中所占比例不断升高，使财政逐渐变质为供养公务员的财政。

　　然而，这两个看似相反的现象，其实是一枚硬币的两面，不管是哪种情况，民众供养政府的真正目的，即由公务员提供公共管理和公共服务，反而被遗忘。而其背后的根源也是相同的：有关公务员工资福利的财政安排存在问题，面对掌握着权力的公务员，财政决策缺乏独立性，财政管理缺乏硬约束。

　　尽管在行政管理上，基层政府替上级政府干很多事，但在财政上，各级政府却基本上是各自为政。上级政府并没有因为下级政府承担了它的很多任务，而为其提供财政支持。而且，整个税制安排有利于上级政府获得财政收入。

　　这恐怕就是导致基层政府财政窘迫的根本原因。不过，基层政府也拥有权力，财政压力迫使其在正式的税收之外为自己获取收入，种种税外费就应运而生。这些费是政府借助于强制性权力向企业和民众收取的，但因其名义上不是税，因而也就不在人大的监督范围之内，而完全不受任何正式的制度约束。

　　这种财政上的混乱，导致公务员的收入充满随意性。国家对各级公务员的工资作了统一规定，但现实是，各地、各部门的津贴、补贴名目繁多。在国家规定的名义工资之外，公务员还得到机关发放的其他收入，这些收入占到公务员实际收入的相当大部分。可以说，国家有关公务员工资的规定基本形同虚设。

　　这些问题的根源在于，预算覆盖面过窄、预算管理漏洞太多，预算监督太软。不管是政府部门的收入还是支出，都大量在预算外进行。而各个部门获得预算外收入的能力，基本与其可支配的权力大小、尤其是跟权力可贴现程度之高低成正比。那些拥有较大执法权、尤其是罚款权的政府部门，就可以获得较多收入，比如目前金融监管部门、工商业监管部门，甚至法院——因其有诉讼费和执行费收入。而财政甚至会默许执法部门拿出相当一部分发给“辛苦”的公务员们。

　　当然，所有这些问题，不是《公务员法》可以解决的。它需要以宪政、法治的理念为本，构造、完善名副其实的公共财政体系，理顺政府间的财政关系，强化预算编制与管理、监督。可以肯定的是，倘若没有这些重要的制度变革，《公务员法》中的很多条文恐怕就无法得到落实。

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　　和讯网 责编:黄珊 作者:秋风