西部通道深圳侧接线工程相关手续是否合法

　　西部通道深圳侧接线工程相关手续是否合法

　　市民发问专家答疑

　　西部通道侧接线工程展示引起周边居民的高度关注。针对部分居民对工程合法性等存在一些疑惑，记者采访了法律专家、深圳市政府法律顾问室主任胡建农。他表示：工程立项、环境影响评价以及我市各行政主管部门行使的相关审批权限、程序等均符合法律规定。

　　1问

　　深圳市批准工程立项是否合法

　　部分市民：西部通道建设是国家立项项目，应由国家有关部门立项审批，深圳市政府却“肢解”西部通道项目，对侧接线工程进行单独立项审批，这一做法属越权审批，深圳市政府批准立项是不合法的。

　　胡建农：西部通道工程建设范围只包括深圳湾公路大桥和一线口岸，不包括接线工程。西部通道接线工程的立项和可行性研究阶段的各种文件均表明，接线工程不属于国家立项项目，由深圳市批准立项是得到国家有关部门认可的。

　　根据调查，1996年原深圳市计划局在上报国家有关部门的《深港西部通道（深圳湾公路大桥）项目建议书》中，申报的拟建项目建设规模只包括深圳湾公路大桥和一线口岸，并提出：“深圳侧接线和一线口岸生活区作为市政配套工程，与主体工程同步建成”；1996年11月13日交通部《关于深港西部通道（深圳湾公路大桥）项目建议书审查意见的函》明确提出：“大桥接线工程的建设，不纳入本建设项目”；1997年原国家计委《印发国家计委关于审批深港西部通道（深圳湾大桥）项目建议书的请示的通知》明确，西部通道（深圳湾公路大桥）项目包括深圳湾大桥和一线口岸，也没有将接线工程纳入审批范围内。

　　2002年深圳市上报的《深港西部通道（深圳湾大桥）工程可行性研究报告》的“建设规模”中提出，“深圳湾公路大桥和一线口岸（监管区）为深港西部通道工程的主体工程。深圳侧接线和一线口岸（生活服务区）为市政配套工程，与深港西部通道工程同步施行”；2002年5月交通部召开《深港西部通道工程可行性研究报告》评审会，《评审意见》明确项目主体工程包括深圳湾公路大桥、车道转换立交以及一线口岸监管区三部分；2002年12月12日原国家计委《印发国家计委关于审批深港西部通道（深圳湾公路大桥）可行性研究报告的请示的通知》明确，“需内地（深圳）负责建设内容包括深圳湾公路大桥（深圳侧）、左右车道转换立交以及一线口岸（深圳监管区）”，仍未包括接线工程。

　　为了使人们对西部通道有一个整体了解，一些部门在宣传资料中将西部通道表述为由深圳湾大桥、一线口岸和接线工程三部分组成。但实际上深圳湾大桥和口岸与接线工程在审批权限、投资建设和管理的主体等方面均有很大不同。从法律属性上讲，前两者属于国家项目，后者属于深圳市项目。因此，接线工程由深圳市批准立项，不存在“肢解”西部通道项目或规避有关立项审批法律的问题。

　　2问

　　立项前编制环评报告是否科学

　　部分市民：侧接线工程立项前，政府有关部门就编制环评报告，这有“按图索骥”之嫌，难以保证环评报告的科学性。

　　胡建农：现行法律法规对建设项目应当在哪一个具体阶段进行环境影响评价未做出明确规定，但法律法规也没有禁止在立项前进行环境影响评价。为了更好地落实国家预防为主、防治结合的环境法基本原则，我市制定了《深圳经济特区环境保护条例》，在立法上对保护环境提出了更高的要求，并对环境影响评价的审批作了明确和具体的规定。该条例第20条第2款规定：“政府有关行政部门应将环境保护部门的批准文件作为审批对环境有影响项目的必备条件”。根据此规定，立项前建设单位进行环境评价以及深圳市环保局批准环境影响评价报告书是符合特区法规规定的。

　　3问

　　环保审批程序是否违法

　　部分市民：侧接线工程方案几经调整，对其进行环境影响评估总是在调整后进行，这一程序不符合国家有关建设项目审批法律规定。

　　胡建农：根据2003年9月施行的《环境影响评价法》、1998年11月施行的国务院《建设项目环境保护管理条例》、1994年9月施行的《广东省建设项目环境保护管理条例》、1994年10月施行的《广东省建设项目环境保护分级审批管理规定》以及1994年12月施行的《深圳经济特区环境保护条例》的规定，对建设项目环保审批的法定程序是：（1）建设单位委托有资质的环境影响评价单位编制环境影响评价报告；（2）建设单位征求专家和公众意见；（3）建设单位向环保部门报送环境影响评价报告及对专家和公众意见采纳或不采纳的说明；（4）环保主管部门依法审批。

　　侧接线工程方案调整的环保审批过程完全按照上述程序：（1）2003年8月21日，建设单位委托深圳市环境科学研究所、中冶集团建筑研究总院编制环境影响报告书，其间征询了公众意见；（2）2003年11月建设单位委托环境影响评价技术评估单位组织专家对方案调整的环境影响评价报告书进行评估，2003年11月18日该环境影响评价报告书通过专家评估；（3）2003年11月20日，政府有关部门组织环境影响评价结果通报会，市有关单位负责人和居民代表参加了会议，此前征询了公众意见；（4）2003年12月15日，建设单位向市环保局提交环境影响报告书和是否采纳公众意见的说明；（5）2003年12月18日，市环保局对方案调整的环境影响报告书作出审批决定。

　　4问

　　环评机构和人员资质是否合格

　　部分市民：侧接线工程环境影响评价机构由市环科所承担，而市环科所是市环保局下属单位，侧接线工程评价报告出台时，其从业人员没有资质证书。由市环保局下属单位和没有资质证书的人员出具环评报告，政府有既当裁判员又当足球员之嫌，因而环评报告是不真实的、无效的。

　　胡建农：根据国家环保总局1999年3月施行的《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》第4条的规定，持有乙级环境影响评价证书的单位可以承担地方各级环境保护部门负责审批的建设项目环境影响评价工作。侧接线工程属于深圳市环境保护部门审批项目，按照上述规定可以由具有乙级资质的环境影响评价机构进行环境影响评价。深圳市环境科学研究所于1990年4月经国家环保总局批准取得建设项目环境影响评价乙级资质，2002年5月取得甲级资质。因此，市环境科学研究所2002年4月具备承担进行侧接线工程环境影响评价的资质。

　　市环境科学研究所编制环境影响评价报告书的时间是2002年4月，参与环境影响评价的人员在1998年已持有国家环保总局开发监督司颁发的进行环境影响评价的上岗证。

　　市环境科学研究所属于深圳市财政差额拨款的单位，是独立承担民事责任的事业法人。市环保局仅为其业务主管部门，市环境科学研究所实行财务独立核算，其财务收支与市环保局无关，双方不存在《环境影响评价法》第19条规定的利益关系。省环保局粤环复［2005］5号《行政复议决定书》也确认上述单位之间不存在利益关系，没有违反《环境影响评价法》的相关规定。

　　5问

　　市环保局是否有权审批环评报告

　　部分市民：西部通道是跨境建设项目，由深圳市环保局对其环境影响评价进行审批，这属于越权。

　　胡建农：西部通道项目虽然属于跨境的建设项目，但侧接线工程作为市政配套设施，本身并不属于跨行政区域的建设项目。由于侧接线工程是由深圳市发展计划局审批立项的，按照国家和广东省的有关规定，侧接线工程的环境影响报告书应当属于深圳市环保局审批。

　　6问

　　环评报告是否正确可信

　　部分市民：侧接线工程环评报告所依据的技术标准和规范，是政府部门为了达到建设目的而采取的标准和规范，因而得出的结论是不正确不可信的。

　　胡建农：国家环保总局1999年4月颁布并施行的《环境标准管理办法》第20条规定：“在下列活动中应执行国家环境基础标准或国家环境保护总局标准：……（六）进行生态和环境质量影响评价时，执行有关环境影响评价技术导则及规范”。《环境影响评价技术导则》、《公路建设项目环境影响评价规范》和《公路环境保护设计规范》是国家环保总局、交通部根据《环境保护法》、《建设项目环境保护管理办法》、《交通建设项目环境保护管理办法》等制定的适用于建设项目进行环境影响评价的环境保护行业标准。因此，在进行建设项目环境影响评价时，环境影响评价单位、技术评估单位和环保审批部门应当遵循上述标准，这也是我国目前进行环境影响评价所通行的技术标准。

　　侧接线工程环评报告的编制采用了国家规定的标准，且专家在评审和复审中均认为其“符合国家有关环境影响评价技术导则的要求”，其评价方法和技术正确，评价结论可信。

　　7问

　　专家组组成是否符合程序

　　部分市民：有关部门为保证侧接线环评报告顺利通过，选取了一些专业知识不强、关系非常密切的专家，这样导致专家组组成人员不能严格把关。

　　胡建农：《环境影响评价法》第13条规定，参加环境影响评价报告技术评估的专家应当从专家库中随机抽取，但该条属于第二章“规划的环境影响评价”，它只是适用于规划的环境影响评价。该法对建设项目环境影响评价只规定了可以征求专家意见，而未对专家评估及专家的选定作任何规定。

　　我市在《环境影响评价法》施行前，为保证环境影响技术评估的公平与公正，已经将技术评估与环境保护行政审批相分离。虽然法律法规对于建设项目环境影响技术评估未作规定，但为了保证环境影响评价审批更加科学和公正，市环保局还是参照了《环境影响评价法》第13条关于规划环境影响评价的规定，对侧接线工程进行了环境影响技术评估，并从专家库中以随机抽取的方式组成专家组。专家组的成员包括北京大学、中山大学等单位权威专家，知识结构涵盖大气、噪声、环境影响评价等方面，完全符合专家组的产生和组成要求。

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