学子论文：新闻舆论监督地方法规的发展与思考

　　摘要：本文列举了自1984年以来我国各地方政府颁布的新闻舆论监督法规的部分实例，分析了我国新闻舆论监督地方法规的发展概况，提出了对新闻舆论监督地方立法的几点思考。.

　　关键词： 新闻舆论监督 地方法规

　　新闻法治

　　一. 引言

　　据陕西省记者生存现状调查的结果显示，75.4%的记者在采访中曾遭受辱骂、诋毁，42.2%的人因舆论监督报道遭遇过打击报复.同时，暴力、恶意诉讼、地方保护、黑势力、官僚主义也在侵蚀着记者的权益和安全.只有记者的合法权益得到充分保障，公众的知情权才能最大限度地获得.94.4%的人认为非常需要专门的法律法规来保护记者的合法采访权和监督权；91.6%认为国家应尽快制定《新闻法》.[1]那么，新闻舆论监督地方法规的建设正好弥补了我国没有专门《新闻法》与《监督法》的不足.

　　新闻舆论监督工作中出现的饱受群众批评的“只打苍蝇，不打老虎”的现象，不能独立地揭露重大政治经济问题的现象，披露社会问题时受到种种限制遮遮掩掩的现象，面对腐败行为少有作为的现象，都是新闻舆论监督工作缺少法律保障出现的不正常状态.这导致了群众对舆论监督的满意度的低落.有些地方新闻媒体的采访权、报道权、批评权和评论权受到侵犯；官僚主义、行业保护、地方保护、阻挠采访的行为得不到法律的惩处；打击、迫害和陷害实施舆论监督的新闻媒体和新闻记者的行为受不到法律制裁；公民的名誉权、人格权被滥用监督权利的媒体和记者所侵犯，得不到法律的有效保护.

　　二．我国新闻舆论监督地方法规的萌芽阶段

　　从1984年两会以来，有关新闻舆论监督立法的制定才刚刚开始起步，只有少数地方出台了相关的地方性法规和文件.在目前出台《新闻法》的条件还不成熟的情况下，新闻舆论监督法的制定可以先采取地方法规或地方规范性文件的立法形式进行过渡，在各地地方法规监管的试行中不断总结和积累经验，为制定全国统一的法律条文做准备.

　　支持新闻舆论监督的地方立法或政策规定始自珠海市1999年5月制定的《珠海市新闻舆论监督办法(试行)》，该做法已在全国为数不多的地区得到有关政府部门的响应并以不同形式付诸实践，新闻舆论监督的某些区域环境逐渐得到改善.

　　2000年2月，珠海市又制定了《珠海市新闻舆论监督采访报道的若干规定》，对《办法》作进一步的细化和明确.根据这一《规定》，只要不涉及国家安全、国家秘密及军事秘密的，珠海市市委、市政府主管新闻工作的职能部门及工作人员、珠海市新闻舆论监督特别报道组成员以及珠海市各新闻单位专责新闻舆论监督任务的记者，在履行新闻舆论监督职能时，任何单位、部门，尤其是公务人员，都有责任接受采访，并与之密切配合，如实反映情况和问题，不得以任何借口拒绝、抵制、回避、推诿，或进行人身攻击和打击报复.《规定》还对新闻舆论监督的传播范围进行界定，将传播范围划分为公开报道类和新闻内参类，其中新闻内参类又划分为“市委书记办公会”和“市领导及有关部门领导”两个层次，由各新闻单位定期报送.珠海市所推行的新闻舆论监督的地方政策在探索新闻舆论监督的制度与法制化方面的经验值得总结.

　　三. 我国新闻舆论监督地方法规的成长阶段

　　2000年到2002年底，我国新闻舆论监督底地方法规逐步发展，形成一定的规模.这一阶段，出台新闻舆论监督地方法规的范围更广，法规的内容更直接，方式更灵活.比如，新闻曝光追查制度和新闻舆论监督中心的建立.2000年6月，河北沧州市委、市政府也制定颁布了《关于新闻舆论监督的意见》，支持各新闻单位开展新闻舆论监督.这个规范性文件明确规定：“凡是全市党政机关、行政执法机关、司法机关、事业单位、群众团体发生的官僚主义和玩忽职守行为；与群众工作、生活密切相关的重点难点和热点问题；各类企业的违法行为；各级领导干部民主法制建设和廉政建设方面存在的问题；社会上违背职业道德和社会公德，败坏社会风气的不良行为以及不正确、不健康、伪科学、反科学的行为等等，都是新闻媒体监督的范围.对于干扰监督或实施打击报复行为触犯党纪国法的，要依照法律严肃处理.

　　2000年7月，大连市委宣传部也制定了专门的新闻舆论监督办法，规定任何人无权干涉新闻单位舆论监督.较之只是表态，毫无实效的口头承诺而言，这些带有一定程度强制性的政府规范性行政监管文件对新闻舆论监督活动的开展起到了一定程度的维护作用.

　　四. 我国新闻舆论监督地方法规的发展阶段

　　2003年至今，是我国新闻舆论监督地方法规的发展阶段.它以全社会正在形成一种保护新闻舆论监督的氛围，法规更完善为标志，特别是《深圳市预防职务犯罪条例》初稿的通过实施.

　　2003年2月，乌鲁木齐市第十二届人大常委会通过的《乌鲁木齐市预防职务犯罪条例》对新闻媒体监督职务犯罪作了明确规定.这也是乌鲁木齐通过的第一部廉政建设地方性法规.《条例》第三章第十九条规定：新闻媒体、司法行政等部门应当开展预防职务犯罪宣传活动.新闻媒体对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督.据了解，该条例是继无锡市、邯郸市之后，国内推出的第三个预防职务犯罪的地方性法规，也是国内地方性法规第一次给新闻媒体的舆论监督立法授权.

　　2003年9月，《武汉市预防职务犯罪工作条例》等三部地方性法规已经该市人大常委会的会议通过，待报省人大批准后可望颁布施行，法规将明确规定“新闻媒体依法对国家工作人员履行职责进行舆论监督”（2003年9月29日《深圳法制报》）。

　　2004年1月，《深圳市预防职务犯罪条例》初稿以法规的形式规定，“新闻记者再预防职务犯罪采访工作过程中，享有知情权、无过错合理怀疑权、批评建议权和人身安全保障权，任何单位和履行职务的人员应当配合、支持，自觉接受新闻媒体的监督.这一条文引起新闻学术界和实务界的热烈关注和讨论.无过错合理怀疑权是媒体享有的对公职人员或知名人士的行为进行不信任表达的权利，实质是一种监督权.合理监督权的设置，能提升媒介监督的信心和力度，是促进政务公开的具体措施之一，是一种对权利监督体制的创新.“合理怀疑权”的创新提法中包含着一种与“依法治国”相契合的理念，公权行使的纯洁必须经由怀疑的证伪，媒体因报道失实而给别人造成经济损失应承担部分责任，赔偿的最高额可予以的限制.

　　2004年10月12日，中国人民大学舆论研究所所长喻国明表示，近年来，新闻记者在履行自己的职能，客观公正地报道事实真相，进行舆论监督过程中，采访权、安全保障受到侵害的事时有发生，记者被打事件屡屡发生，表明记者正常采访权受挑战，公众知情权遭践踏。

　　喻国明说，部分人刻意夸大自身的隐私权，部分单位掩耳盗铃掩盖事实，漠视记者正常的采访权利，导致记者被打事件屡屡发生。虽然我国在法律上没有明确规定记者采访权，但是记者采访权却不容置疑。喻国明对新闻采访权这样简要表述：对于事关公共利益，跟社会有直接明显利益联系的事件，其事件本身就具有公众性，所以记者有采访权。此外，对发生在公共场所的事件，只要不泄露国家机密，记者都有采访权。特别的是，对个人在公共场所发生的事件，个人的隐私权要自然的让步，记者有权采访报道.[2]

　　2004年12月30日，该条例获深圳市三届人大常委会第三十五次会议通过.其中第十九条规定：“新闻媒体对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督，并对其宣传报道负责.有关单位和国家工作人员应当自觉接受新闻媒体的监督.”“新闻工作者在宣传和报道预防职务犯罪工作过程中依法享有进行采访、提出批评建议和获得人身安全保障等权利.”新闻媒体报道或反映的问题，可能涉嫌职务犯罪的，有关部门应当及时进行调查，对其中有重大影响的问题，可以将调查处理情况向新闻媒体通报.”这将是我国新闻媒体行使监督权在法律上的一次较大突破.

　　同时，海南省委出台了《关于舆论监督工作的暂行规定》.该《规定》中，明确要求各级党政机关应主动配合新闻媒体开展舆论监督，方便新闻媒体开展舆论监督工作.党政机关及其工作人员应当积极支持和配合新闻媒体依照规定程序进行正当采访活动；行政执法机关、司法机关要保障新闻工作者的正当采访报道活动和人身安全；对于党和国家机关及其工作人员干扰新闻媒体履行舆论监督职责的行为，纪检监察或者有关部门要按照党纪政纪有关规定严肃查处.《规定》要求，对于舆论监督报道披露出来的违规、违纪、违法问题，所涉及的单位及领导干部必须认真对待，调查核实并及时处理.上级领导有批示的，要及时报告.对于被公开监督报道的问题，新闻媒体要跟踪报道有关问题的整改过程和处理结果，保证舆论监督的实际效果.[3]

　　2005年1月，成都市人民检察院出台了《受理新闻单位移送案件线索实施办法》.这一《办法》中明确规定了新闻单位向检察机关移送的五大类案件线索.它们分别为：一、涉嫌贪污贿赂犯罪线索，包括贪污、挪用公款、受贿、巨额财产来源不明、私分国有资产、私分罚没财物案件等；二、涉嫌渎职犯罪线索，包括滥用职权、民事行政枉法裁判、私放在押人员等；三、国家机关工作人员涉嫌利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪线索，包括非法拘禁、非法搜查、刑迅逼供、暴力取证、破坏选举等；四、侦查机关在侦查工作中违法办案线索；五、检察院工作人员违法办案或其他违纪线索，可以直接移送检察院纪检监察部门或检察长.《办法》出台后，将在新闻单位与检察机关间搭起了一座桥梁，实现法律监督与舆论监督的有机结合.[4]

　　以上列举的一些新闻舆论监督地方法规不一定完全说明我国新闻舆论监督地方法规的全貌，但是其中折射出我国新闻舆论监督的发展轮廓.

　　五. 对我国新闻舆论监督地方立法的几点思考及余论

　　纵览我国新闻舆论监督的发展过程，我国新闻舆论监督地方立法在取得了巨大的成绩.同时还存在一些问题.比如，新闻工作缺乏具有法律保障，新闻工作者的权力、义务没有明确的法律界定，仅凭勇气和信心往往在法律诉讼中吃亏，特别是一些法律界定不清的新闻官司，牵扯了新闻工作者的大量精力，挫伤了他们的积极性等等.这些问题应引起各级立法机关及社会各界的高度关注.以下是笔者的几点思考：

　　1.新闻法制与新闻自律同时并举，使两种机制中“张力”与“限制”互为补充，使两种机制中“张力”与“限制”互为补充，相辅相成；是一种利大于弊的制度选择，必能收到管理、调控、促进事业发展的多重效果.1997年1月全国记协为更好地开展新闻自律公布《关于建立新闻工作者的职业道德行为进行监督，但收效甚微.其根本原因在于缺乏相应的监督机制，导致规章制度的执行流于形式.

　　2.新闻舆论监督地方立法中，应将记者的采访权划分为一般采访权、新闻采访权.这样以法律来规定新闻基本活动，有助于媒体框定自己的空间活动和边界，为保护自身权益而不滥用已有的权利.[5]如在侵害名誉权的案件中，将一般新闻报道和舆论监督报道加以区别，规定舆论监督报道构成名誉权以行为人主观上具有敌意为要件等等.任何人不能干涉、阻扰记者和普通群众对传播媒介的使用权.新闻舆论监督地方立法中，必须明确限制新闻自由的范围；必须规定侵犯新闻自由行为的不利法律后果。对于那些被新闻舆论监督曝光后，有些人无理取闹，纠缠不休，甚至想借司法机关找新闻单位的麻烦，司法机关应对其进行批评教育；如果有人伺机报复，司法机关要为编辑记者撑腰，予以保护.

　　3.新闻舆论监督地方立法，需要各级党委的大力支持，需要执法机关的理解与支持，并对新闻工作者提供法律保护，处理好开展舆论监督与稳定的关系，坚持新闻的真实性原则，讲究宣传的艺术，为建设社会主义和谐社会服务.新闻舆论监督立法，要在探索中不断完善，在发展中展示力量.新闻舆论监督要与党内监督、行政监督、法律监督、群众监督等形成合力.

　　温家宝说，“各级政府及其部门都要严格遵守宪法和法律，依照法定权限和程序行使权力，履行职责，接受监督.实行行政执法责任制，坚决克服多头执法、执法不公的现象.强化行政问责制，对行政过错要依法追究.各部门都要加强内部管理，积极配合和支持审计、监察部门依法履行职责，对于发现的问题要认真整改.进一步扩大公民、社会和新闻舆论对政府及其部门的监督.”[6]

　　从新闻舆论监督的实际效果来看，对舆论监督有力的保护不仅仅是靠领导一次又一次地表态重视，更主要是从制度上、法制上进行规范保护，正如邓小平同志所强调的，最可靠的是制度.当然，无论怎样完善和合理的制度与法律保障体系.人的因素仍然是第一位的，再好的制度和保障体系还是最终靠人去执行的.从珠海率先以地方规范性文件的形式规定任何政府机关工作人员不得拒绝新闻媒体舆论监督的采访到成都市人民检察院出台了《受理新闻单位移送案件线索实施办法》，都切实体现了新闻舆论监督的地方立法精神.从人治逐渐向法治过渡，为制定一部国家的《新闻法》积累经验.

　　注释：

　　1. 引自2004年第12期的《新闻知识》，P7；

　　2. 出自http://news.sohu.com/20041013/n222457375.shtml

　　3. 引自2005年1月1日的《楚天都市报》，中国新闻；

　　4. 引自2005年1月24日的《长江日报》，第5版；

　　5. 引自2004年总第80期《新闻大学》，P8；

　　6. 引自2005年3月5日温家宝总理在第十届全国人大三次会议上作的政府工作报告.

　　参考文献：

　　[1]陈堂发.授权与限权：新闻事业与法治[M].北京：新华出版社，2001.9

　　[2]王强华、魏永征.舆论监督与新闻纠纷[M].上海：复旦大学出版社，2000.4

　　[3]肖义舜、何勤华.法制新闻学[M].北京：法律出版社，2000.11

　　[4]刘建明.天理民心：当代中国的社会舆论问题[M].北京：今日中国出版社，1998.9

　　作者：杨光华华中科技大学新闻与信息传播学院2003级在职研究生