石宗源：深化改革大力推进新闻出版业繁荣发展

　　新闻出版改革是文化体制改革的重要组成部分，而改革是推进我国新闻出版业繁荣发展的根本动力。党的十六大以来，我国新闻出版改革取得了重要进展。然而束缚我国新闻出版业发展的体制性障碍并没有从根本上得到消除，改革任重而道远。

　　总体目标

　　我国新闻出版领域改革的主要目的是落实十六大提出的深化文化体制改革的要求，在破除影响先进文化发展的体制弊端上探索新路子，在解决制约先进文化发展的难点问题上取得新突破，为全面深化文化体制改革创造新经验，进一步解放和发展出版生产力，为新闻出版业的繁荣和发展注入强大动力。主要是以结构调整为主线，培育和重塑新型市场，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的新闻出版管理体制，因地制宜、分类指导、以点带面、统筹兼顾，积极稳妥地推进新闻出版改革。

　　改革的总体目标是：经过5到10年的努力，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应、与社会主义政治体制相协调、与社会主义精神文明建设要求相符合，导向正确、调控有序、富有活力、协调发展的新闻出版管理体制和运行机制，形成新闻出版事业和出版产业共同繁荣、共同发展，社会主义思想文化阵地不断巩固、不断扩大的良好局面。

　　同经济领域的改革相比，新闻出版改革既有共性，也有特殊性。深化新闻出版改革必须注意把握以下几条原则：坚持社会主义先进文化的前进方向，坚持和巩固党在新闻出版领域的领导地位。从实际出发，因地制宜，严格纪律，循序渐进，有领导有计划有步骤地推进。坚持深化改革与加强管理相结合，用有效的管理来巩固改革的成果。新闻出版领域国有单位数量多、资产量大、情况比较复杂，必须防止国有资产流失，确保资产保值增值。在转制过程中要确保稳定，特别注意妥善解决好职工的实际利益问题。

　　改革进展

　　文化体制改革试点工作从2003年6月正式启动，中央共确定了9个省市、35个宣传文化单位作为试点地区和单位。在35个宣传文化单位中，新闻出版系统有21家，占总数的60％。

　　新闻出版系统这21家试点单位根据自身的特点大体分三类进行了改革试点工作：第一类是山东大众、新华日报、河南日报、深圳报业等4家党报报业集团，主要是以机制创新、增强活力为主，进行事业、企业两分开的试点，即将主业（党报）与其经营部分相分离，其发行、广告、印刷及传输等经营部分组建为企业；第二类是7家出版集团（出版社）和经营性的4家报社，以体制改革、机制创新为主，进行从事业体制向企业体制转变的试点，目前大多数已完成转制，北京青年报2004年底已在香港成功上市；第三类是6家发行集团，作为已经和正在转制的企业，主要是以建立现代企业制度、培育新型市场竞争主体为目标，进行股份制改造，加快现代物流、连锁经营的试点。

　　目前为止，改革的一些重点领域已经取得了明显进展。第一，以组建集团为突破口，调整结构，培育和重塑市场主体。集团化建设是培育和重塑市场主体的一种重要形式。集团化建设从1996年批准第一家试点集团（广州日报报业集团）开始推进以来，到2005年初，全国共组建试点集团69家（其中出版集团16家、发行集团12家、期刊集团1家、报业集团39家、印刷集团1家）。集团化建设对于政企分开、政事分开、管办分离，调整结构，优化资源配置，盘活存量资产，形成规模，壮大实力，起到了重要作用。

　　在推进集团化建设的同时，积极培育一批大社名社走内涵式发展道路的专业化集团，并支持和帮助中小出版单位进一步深化内部劳动、人事和分配制度改革，努力以更加准确的市场定位和更加灵活的经营机制，在激烈的市场竞争中赢得发展机会，做强做大。

　　第二，大力推进统一、开放、竞争、有序的市场体系建设，切实推动图书、报纸、期刊和音像电子出版物跨媒体经营。在2004年批准设立的41家电子出版单位中，绝大多数是有跨媒体经营需求和条件的图书出版社，同时还通过单项审核的办法，审核图书、报刊等出版单位跨媒体出版音像制品近1000种，审核出版电子出版物700余种。

　　大力推动出版物大市场、大流通格局的形成。破除行业和地区壁垒，吸收社会资本、允许民营资本进入出版物总发行和批发领域，形成了多种所有制形式、多种购销渠道共同发展的局面。按照《出版物市场管理规定》，到2005年初，全国共批准建立了17家具有出版物总发行权的股份制公司，进一步激活了出版物市场。加快新华书店股份制改造步伐，切实增强新华书店的活力和竞争力。积极有效地推动连锁经营和物流配送工作，加强书报刊农村发行网点建设。建立健全信用体系，努力增强全行业的信用意识。

　　第三，深化行政审批制度改革和宏观管理体制改革，切实转变政府职能。自2001年10月开始，新闻出版总署按照国务院的部署开展了新闻出版行政审批制度改革工作，并取得了一定的进展。国务院分别于2002年11月1日和2003年2月27日取消了两批行政审批项目，新闻出版总署还将一些行政审批项目下放或委托给省级新闻出版局。2004年，新闻出版总署继续认真清理行政审批项目和许可规定。在新闻出版总署69项行政审批事项中，保留45项，取消19项，向省级新闻出版局下放了5项。根据《行政许可法》的规定，新闻出版总署对实施行政许可事项的设定依据、许可条件、办理程序、期限、机构等进行了清理，并按照一事一表的要求逐项逐表加以明确，向社会公布。各省级新闻出版局也按照《行政许可法》的规定，加大了行政审批制度改革的力度。

　　由于历史等原因，新闻出版行政机构在一段时间里既代表政府行使行政管理职能，又作为生产经营者从事具体的出版活动，既当“裁判员”，又当“运动员”，政企不分、政事不分、管办不分的问题十分突出。因此，近几年来，我们以实行政企分开、政事分开、管办分离为切入点，进一步深化了政府宏观管理体制改革，切实转变政府职能，把各级新闻出版行政部门的工作重点真正转移到完善宏观调控、加强社会监管、开展行政执法和做好公共服务上来。2002年、2003年新闻出版总署同原来所属的16家单位正式脱钩，带头完成了“三分开”工作。目前全国省级新闻出版局同所属的新闻出版企事业单位的脱钩工作总体进展比较顺利，大多数省份已经完成了脱钩工作。

　　问题和困难

　　进一步统一思想的问题。当前，深化我国新闻出版改革，是落实科学发展观、促进我国新闻出版业繁荣发展的根本保证，是增强我国新闻出版业的整体实力和综合竞争能力、积极有效地参与世界范围竞争的根本途径。因此，深化改革必须坚定不移。改则兴，不改则衰。早改早主动，晚改就被动，不改没出路。但从目前新闻出版系统干部职工思想状况来看，存在的问题仍不少。不少人对深化新闻出版改革重要性和紧迫性的认识还不够到位，改革的内在动力还不够强，“要我改”的思想成份比较浓，特别是涉及到个人利益的时候，有些人还不同程度地存在着抵触情绪；有的地区和单位的领导存在着等待观望的态度，不能够把上级的指示精神和本地区本单位的实际紧密结合起来，创造性地推动本地区本单位的改革和发展；有的则组织纪律观念不强，擅自制定重大改革措施和政策，重大问题不及时汇报，甚至有个别人打着“改革”旗号来谋取私利，等等。凡此种种，都是不符合中央精神的，都是不利于新闻出版改革的深入和新闻出版业繁荣发展的。必须进一步加强教育，把新闻出版系统广大干部职工的思想真正统一到中央的部署和要求上来，既积极又稳妥地推进新闻出版改革。

　　改革成本问题

　　新闻出版单位原为事业体制，今后绝大多数将在试点的基础上逐步转制为企业。这是在社会主义市场经济条件下繁荣发展我国新闻出版业的必然要求。但随之而来将带来一系列十分棘手的问题，其中最突出的就是改革成本由谁承担的问题，如不良资产的处置、离退休人员的社会保障、下岗分流人员的安置补偿等。妥善解决这些问题，既关系到改革的成效，也影响到社会的稳定。但如果改革成本全部由新闻出版单位自己承担的话，将不堪重负，改革也就无法顺利进行。

　　国有资产授权经营的问题。目前我国新闻出版单位绝大多数都是国有的，要真正形成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，并确保国有资产保值增值，必须首先通过授权经营来理顺产权关系。但目前尚未确定一个专职部门来负责对新闻出版单位进行国有资产授权经营。

　　政府行政管理和法制建设的问题。随着我国新闻出版改革的不断深入，特别是绝大多数新闻出版单位逐步转制为企业之后，政府行政管理和法制建设面临了一系列新的问题、新的要求。过去我们对事业单位的管理往往以行政手段为主，但转制为企业之后，这样做就行不通，必须以经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。这就要求政府管理方式必须尽快转变，管理水平必须尽快提高，相应的法律法规也必须尽快制定和修改完善。

　　方向与路径

　　巩固和推广改革试点工作成果。当前，对新闻出版系统21家改革试点单位，要在现有基础上，力求取得新的进展和突破，为改革的全面铺开做出示范。与此同时，要深入总结试点单位经验，并通过召开专题研讨会、现场交流会和宣传典型等方式，把这些经验逐步在全国推开。

　　分两类对新闻出版事业单位进行改革。一类是推动经营性新闻出版事业单位转企改制。目前要转制为企业的新闻出版事业单位主要包括：除人民、民族语言、盲文等社会公益性较强的出版社以外的出版单位；科学技术、竞技体育、音乐美术、生活休闲等报刊社；仍是事业建制的新华书店。对这一类新闻出版事业单位，重点是进行体制机制创新，完善法人治理结构，建立规范的现代企业制度。有条件的要进一步加快产权制度改革，实行投资主体多元化。另一类是党报、党刊和社会公益性较强的出版社，由国家主办，实行新的事业体制。要加大扶持力度，充分发挥其喉舌功能和宣传作用。对这一类新闻出版事业单位，改革的重点是在科学划分宣传业务和经营业务的前提下，实行宣传业务与经营业务两分开；实行企事分开后，把从事业体制中剥离出来的广告、印刷、发行、传输部分和其他产业，转制为企业，面向市场，搞好经营，为壮大主业服务；继续深化内部劳动、人事、分配制度改革，建立新的运行机制，进一步增强活力，提高服务质量。

　　深化国有出版、发行和印刷企业改革。培育一批大型国有或国有控股的文化企业和企业集团，增强国有文化资本的影响力和控制力，是文化发展的一个战略问题。国有出版、发行、印刷企业要加快公司制改造，建立现代企业制度，建立党委领导与法人治理结构相结合的企业领导体制和组织机构，成为新型的市场竞争主体。已完成改造的国有企业，要加快产权制度改革和股份制改造，实行投资主体多元化，积极探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，提高国有资本的使用效益和控制力。

　　加快结构调整。坚持集约化专业化并举、大中小出版单位合理布局的要求，盘活存量，优化增量，着力提高出版产业集中度和扩大产品多样性，努力形成充满生机和活力的良好的“出版生态”。加快推进集团化建设，运用市场机制，以资产和业务为纽带，实行联合、重组、兼并，重点培育发展一批新闻出版骨干单位和企业集团，有条件的可组建跨地区、多媒体的大型企业集团。已组建的试点集团，必须在明晰产权的前提下，进行体制和机制创新，消除行政化倾向，切实增强活力，提高竞争力，壮大实力。积极推进专业集团建设，支持有潜力的中小型出版单位向专、精、特、新方向发展，形成一批具有品牌优势、市场优势、规模优势的专业集团。

　　加快建立统一、开放、竞争、有序的出版物市场体系。从生产要素市场入手，通过以资产为纽带的兼并、联合、重组，通过多媒体经营和跨地区发展，通过连锁经营、物流配送等现代流通方式，切实改变目前出版物市场存在的条块分割、地方保护、市场封锁、重复建设等突出问题，促进出版物和生产要素的合理流动，努力推进大市场、大流通格局的形成，进一步减少交易成本，扩大出版物市场容量。研究制定出版物市场准入规则和退出办法，逐步推动出版物市场的开放，在开放中加以规范和引导，鼓励公平竞争，实现优胜劣汰。开辟安全有效的融资渠道，积极稳妥地发展资本市场。整顿和规范市场秩序。重视发挥各行业协会的作用，积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构。

　　深化新闻出版行政管理体制改革。继续大力推进政企分开、政事分开、管理分离，确保各级新闻出版行政部门集中精力全面履行好政府职能。继续改革行政审批制度，规范行政审批行为。按照《行政许可法》的规定，继续对现行行政许可规定进行清理，减少审批项目，把不符合法定依据的规范性文件予以废止，对被取消的审批事项建立后续的监管措施，防止管理脱节；把垄断性产品如教材发行，通过招投标形式逐步引入市场竞争机制；把属于新闻出版单位生产经营权和投资决策权的项目交给新闻出版单位；把可以通过市场机制由社会自我调节和管理的事项交给行业组织。

　　加强新闻出版法制建设。新闻出版改革必须在宪法和法律范围内活动，修改和制定同新闻出版业发展和管理相适应的法规和规章，认真做好行政执法监督工作，及时发现和解决在行政执法中存在的突出问题。与此同时，要根据改革不断深化所出现的新情况、新问题，积极协助和推动政府有关部门制定相应的经济政策，努力为我国新闻出版改革营造良好的政策环境。

　　《人民论坛》 (2005年 第五期)