公共财政补血基层政府消肿

　　四川新闻网-成都日报讯

　　我市农村税改之方

　　2004年8月13日，市委市政府下发了《关于推进我市县乡财政管理体制改革逐步建立公共财政制度的意见》，成都市县乡财政管理体制改革正式启动。

　　2004年8月13日《关于深化我市乡（镇）机构改革的意见》出炉。此次改革最引人关注的，是调整行政编制，减少领导职数。

　　一声春雷。2005年一个令全国农民欣喜的消息传来：我国今年开始免征农业税。农村税改将推动中国向现代社会转型。

　　喜忧同行。据专家测算，目前全国乡、村两级债务高达6000亿元，如不进行大刀阔斧的配套改革，取消农业税对基层政府不啻于一场灾难。

　　中央决策层逐渐意识到，仅实行“税费改革”绝非治本之策，农村改革应是一个各方面整体推进的过程。温家宝总理感叹：“农村税费改革甚至需要几代人的努力。”成都自从去年的市委7号文件出台以来，“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”这一思路已然形成，并已取得了初步成效。放眼全国，成都市正在摸索的这条路和中央精神高度契合。如何解决农村改革中的深层次矛盾？如何摆脱免征农业税后地方财政面临的困境？在继续推进城乡一体化的大背景下，成都市委、市政府在完善成都市乡镇财政管理制度上采取了灵活的策略。

　　背景篇

　　成都方略破壳

　　成都方略破壳

　　2003年，中国人均ＧＤＰ首次突破1000美元，中国社会进入新的发展阶段，与此同时，城乡二元结构矛盾更为凸显。

　　以成都为例。成都是典型的大城市带大郊区农业人口占64％长期积累导致的“三农”问题突出城乡差距扩大城乡居民年均收入比约为3∶1。成都19个区（市）县中14个属农业区（市）县人均耕地仅0．8亩，农村人多地少农业生产方式落后。成都以五城区为中心点向外辐射，城区、近郊、远郊农民收入明显递减。

　　就在中央摸索新的农村改革方案时，地处西部内陆的成都，已悄然开种农村整体改革的“试验田”。

　　2003年3月时任市长的李春城出席全国人代会期间接受采访时曾抛开京城记者们的各种提问表示自己想谈谈农村的发展，并提出了“用发展工业的思路发展农业”。当年，他带领当时的农牧局、政研室在成都市各区县进行调研，并确定双流县、龙泉驿区、大邑县、郫县和都江堰市5个地方进行试点，目的是探索“既快又好”的城乡发展新路子。下半年，试点单位扩展到全市5城区和高新区。

　　2004年第一天中央1号文件公布：解决“三农”问题，促进农民增收紧接着省委6号文件下发做好农业和农村工作促进农民增收2月10日市委、市政府在农村工作会议上发出动员令全面实施推进城乡一体化战略同时出台市委7号文件———《关于统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的意见》。

　　这一战略的总体思路后来被概括为“六句话”：以县城和有条件的区域中心镇为重点，以科学规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以形成市场化配置资源的机制为关键，以制定和完善相关配套政策为保证，以农民生产、生活和居住方式的根本转变为出发点和落脚点。

　　随即，18个配套文件陆续出台涉及户籍、就业、社保、教育、医疗、工业布局、招商引资、基础设施建设等城乡经济社会发展和群众生产生活的各个方面。

　　与此同时，为解决农村税费改革中暴露出来的深层次问题，全国拉开乡镇机构、财政体制改革和农村义务教育等领域的三项“配套改革”。成都刚刚确定的农村方略恰恰暗合了全国的形势。

　　成都市农委的负责人在评价这一战略的突破性时用了三个“首次”：首次把三农问题放在经济发展的全局中进行考虑；首次从主体意识的角度，政府和政府各级部门运用各种政策力量和资源打破城乡二元结构；首次将农民和农村放活提上议事日程，使城乡在市场经济条件下形成良性互动。

　　2004年，成都各级政府对成都“三农”的总投入超过57亿元同比增长60％以上其中对农业的投入增长30％以上、对农民的投入增长50％以上。全市农民人均纯收入增幅继2003年历史性地首次超过城镇居民后2004年同比增长11．4％达到4072元高出城镇居民增幅3．6个百分点。

　　问题篇

　　镇政府没钱垃圾下河了！

　　2005年3月15日，春光正烂漫。但郫县红光镇合兴村居民正为生活垃圾无处倾倒发愁。由于没有垃圾桶，村民们不得不把垃圾倒在村边的河里，以致河面现在已经被垃圾挤压到不足5米宽了。

　　红光镇副镇长杨正说，镇上财力不足是问题久拖不决的根本原因。他说：“要拉走垃圾得先修路，现在的路太窄，清运车根本进不去。要修路就不是几个小钱能解决的。”镇政府目前已经把合兴村的垃圾清运问题纳入镇上规划了，但钱从哪里来，杨正心里还没有谱。

　　红光镇的问题暴露出全国农村的普遍困境：农民税赋减轻的同时，基层政府收入也在减少，而基层财政困难的情况已引起中央的重视。

　　2000年，安徽试点农村税费改革，把多种名目的农村税费归并为“农业税及其附加”。改革后县乡收入大多减少40％以上，但是上级的转移支付并不能弥补所有缺口。2001年4月，税费改革不得不暂停扩大试点。

　　不可否认，农村税改将推动中国向现代社会转型，但据专家测算，目前全国乡、村两级债务高达6000亿元，如不进行大刀阔斧的配套改革，取消农业税对基层政府不啻于一场灾难。温家宝总理亦曾感叹：“农村税费改革甚至需要几代人的努力。”

　　中央决策层逐渐意识到，仅实行“税费改革”绝非治本之策，农村改革应是一个各方面整体推进的过程。

　　改革篇

　　重新分馍馍

　　推进农村税费改革之后，让一些乡镇财政压力陡增。解决的办法只有一个：推进县乡财政管理体制改革，建立覆盖农村的公共财政体制。

　　2004年8月13日，市委市政府下发了《关于推进我市县乡财政管理体制改革逐步建立公共财政制度的意见》，成都市县乡财政管理体制改革正式启动。

　　这次改革最重要的目标，便是规范乡镇财政收支行为，确保乡镇机构和村级组织的正常运转。2004年，成都市级财政拨付转移支付资金1．3亿元，用于补助区（市）县因农业税减免对财力的影响；今年，市级财政将增加对区（市）县转移支付6500万元。同时，成都市提出了因地制宜、实事求是、财权和事权相结合的原则，各地“不搞一刀切。”

　　在这种背景下，相毗邻的蒲江县和邛崃市制定了不同的操作办法。

　　彭进华所说的乡财县管是指从2005年一月开始，乡镇原来的债权债务核实之后，乡镇财政由县上统一管理，“乡财县管乡用”。乡镇行政人员的工资和津贴以及部分奖励由县财政支付，事业人员、村社干部的工资及五保户补贴等则由中央和上级财政转移支付。如此一来，基层的财政压力得以减缓。

　　邛崃市情况则有所不同。邛崃市财政局预算科科长李明远说，2003年该市的乡镇就实行了分税制财政体制改革，“不过随着农村税费改革和乡镇机构改革的深入，尤其是今年农业税将全部免除，原本的分税制已然跟不上形势。”

　　李明远说，在邛崃市即将开展的新一轮财政体制改革方案中，市财政将向乡镇财政倾斜，基层政府的办公费用将由市财政按人均每年3500元支付。

　　在以往的分税制条件下，各乡镇的财政超收部分都是由乡镇财政和市财政按一定比例（如3∶7或2∶8）分配；本次改革之后，邛崃平乐镇和羊安镇两个重点镇的财政超收部分将被乡镇全额留用，耕地占用税和土地收益也由乡镇全额留用。其他乡镇财政超收的分配比例也将大大提高。

　　尤其值得一提的是，考虑到今年农业税全免之后乡镇财政可能更加紧张，邛崃市对山区财政困难的乡镇将实施特殊的财政转移支付政策，加大对财政困难乡镇的输血量。“这个方案已经初步形成，很快就将出台。”

　　“改革之后市财政会受到一定影响，”李明远实话实说，“我们可能压缩其他的一些开支，精打细算还是可以支撑住的。”

　　机构改革响雷

　　从2001年开始，在省市政府的统一部署下，成都市的乡镇机构改革各市区县一直有“动作”。但是，有些地方在执行上流于形式，甚至出现膨胀———精简———再膨胀的怪圈，农民负担不减反增，财政供养人员与农村人口比例达1∶112。

　　值得注意的是，在成都市的财政体制改革方案中，“重新界定县、乡事权范围”被确定为改革的一项重要措施。

　　事实上，1994年全国实行分税制后，稳定的税源上收至中央政府，县乡财权大减，但事权并未减少，反倒有所增加。乡镇政府机构臃肿，财政供养人口失控，直接加重了农民的负担，政府提供公共服务的能力非常有限，无法造福于民。诸多政府官员、学者对基层政府财权与事权不对称提出了尖锐批评，要求在取消农业税的同时，改革高度集中的政治体制，大规模精简乡镇机构和人员。

　　食之者众，生之者寡。随着“中国五年内取消农业税”正在逐步变为现实，各省的乡镇机构改革也已启动。

　　从2001年开始，在省市政府的统一部署下，成都市的乡镇机构改革各市区县一直有“动作”。但是，有些地方在执行上流于形式，甚至出现膨胀———精简———再膨胀的怪圈，农民负担不减反增，财政供养人员与农村人口比例达1∶112。

　　蒲江县政府一位工作人员认为，此前我国的乡镇机构改革虽然屡有动作，但几乎每次都是单纯在精简人员上着力，相应的配套工作没有跟上，导致基层政府工作人员膨胀。

　　“以前乡镇的工作人员承担了一揽子工作，为了保证正常开支，乡镇政府不得不把相当多的人力花在征收农业税、统筹款等方面。单纯精简人员势必会造成征收不力的情况，乡镇财政由此吃紧。要摆脱财政困境，基层必然从增加人员征收税费入手，这样乡镇的人员又膨胀起来。”

　　2004年8月13日《关于深化我市乡（镇）机构改革的意见》出炉，乡镇干部称之为“47号文件”，给全市乡镇带来了一次烈度极强的地震。此次改革最引人关注的，是调整行政编制，减少领导职数。而规范乡镇事业单位，精简乡镇人员则涉及面极广。记者在采访中发现，许多地方在问及“机构改革”都选择缄默，一位镇干部私下告诉记者：“矛盾大，不好说。

　　”领导编制“消肿”

　　对于清退自聘人员，新都区斑竹园镇临时党委书记戴德志感言“如果说为事业人员谋出路‘劳神’的话，这个事情是‘劳心’”。每个人的清退都对戴德志是一次“情感冲击”，事情过去了4个多月，他还为此唏嘘不已。

　　2004年8月16日，成都市委47号文件《关于深化我市乡（镇）机构改革的意见》（下称47号文）摆上了新都区斑竹园镇临时党委书记戴德志的案头，领会完文件精神，他眉头紧蹙。

　　“47号文的总体要求是‘三减’———减机构、减人员、减经费，按我的理解涉及三个方面：位子、饭碗、票子，哪个不是敏感问题，难啊！”戴德志说。

　　按政策，新都区这次调整乡镇行政区划后撤并镇建制6个，全区17个建制镇缩减为13个，其中就包括竹友镇并入斑竹园镇。合并在前，机构改革在后，实际上当时戴只是临时党委书记，今年1月19日公推直选才正式得到任命，戴称“那时候还不知道自己还当得上这个书记不，但却要安排别人的命运，而且几乎都是熟人，处境相当尴尬。”

　　区上要求，机构改革必须在去年12月31日前完成，留给戴的时间不到2个月，事情再难也得抓紧了。

　　合并前两镇领导共计14人，按条例合并后只有8个职数，原竹友镇书记、镇长区上另作安排，之后，又有两人在其他乡镇的公推直选中找到位子。4个名额解决了，但还多出两人，而戴必须作出选择，“以前镇级干部的人事任免是上面的事，现在要我来定，太得罪人了。”

　　几个不眠之夜后，他找来了吴某和祝某，原职分别是副镇长和武装部长，委婉的宣布了自己的决定，当时说了很多安慰、体己的话，答应积极为他们的出路想办法，同时希望他们自己也努力另谋新职。

　　突然失去“位子”是个巨大的打击，吴和祝当然是委屈、不满、牢骚满腹，几次找戴德志谈话争取未果后，他们找到区位政府讨说法，但上面的态度很坚决：没有回旋余地，必须服从。

　　让戴德志高兴的是，现在这两位干部的怨气已基本消了，就在记者采访的当天祝某还找到戴闲聊，说这次机构改革全区“下来”的干部不在少数，这是大势所趋，现在也不觉得“太没面子”，换位思考，如果当时自己是戴的角色，也要面临同样的问题，所以也理解戴的难处和苦衷。

　　这次乡镇机构改革中，全市乡镇都面临一个问题：事业人员严重超标，受冲击最大。合并前斑竹园镇、竹友镇共有62名事业人员，而目前是29名，如此大幅度的裁员，同时还要做到“思想不散、秩序不乱、人员妥善安排、工作正常运转”（47号文），其难度甚至超过“下”干部。

　　斑竹园镇需要减裁事业人员33人，11个名额由退休、病退、提前退消化掉，一人主动辞职另谋职业，还有21人怎么办？根据47号文的精神，这部分只能采取流动调剂和转岗安置，要找到新饭碗就得面对考试，择优录取。该镇通过合理科学的“志愿”填写，“百发百中”成功率达100％，无一人丢掉饭碗。在新都区，只有斑竹园镇做到这点。

　　对于清退自聘人员，戴德志感言“如果说为事业人员谋出路‘劳神’的话，这个事情是‘劳心’”。每个人的清退都对戴德志是一次“情感冲击”，事情过去了4个多月，他还为此唏嘘不已。

　　机构改革后的斑竹镇政府，“关工资”的人从原来110人减少到69人，月均减少支出4万多元，一年可以省下50万。数据显示，仅新都区因此一年就减负500余万元，全市更是个惊人的数字。斑竹园镇党政办袁志忠说：现在工作量是过去的一倍多，还必须要完成好。

　　蓝图篇

　　一心多极多轴

　　除了“三项改革”，农村公共卫生、农民社会保障、农村基础设施建设和提高农业综合生产能力等，也都构成了中国农村改革的复杂远景。统筹城乡发展是一项涉及面广、需要众多政策配套的系统工程。在建设这项系统工程的过程中，“规划”被市委市政府摆在了“龙头”和“基础”的制高点上。2005年3月，成都市城乡规划管理体制改革全面启动。这次改革将打破城乡规划分割的格局，在规划制订中，首次把广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划的范畴，从城市功能、产业布局、基础设施、公共服务设施等10多个方面实现城乡规划满覆盖。将广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划的范畴，用成都市委书记李春城的话来说，这是“一张蓝图绘到底。”市规划局总规划师张樵笑言，过去的规划局只能算“半个”：“以前的规划只是针对城区，至于农村，哪里谈得上规划。”在成都市19个区（市）县的“十五”规划中，有14个区（市）县把“生物医药”定位为当地的支柱产业，有12个区（市）县选择了食品，10个区（市）县选择了机械制造，10个区（市）县选择了电子产业。成都市经济信息中心总经济师李霞博士认为，这实际上反映出各地在进行产业规划时没有考虑本身的实际情况，盲目跟风。“半个”规划导致的直接后果就是城乡二元分割，农村发展无章可循。区（市）县产业布局的混乱，只会导致资源浪费，内耗加剧。成都未来的城镇空间格局，将形成“一心多极多轴”的局面，即由1个特大城市，4个中等城市（都江堰、崇州、邛崃和彭州），4个小城市（新津、大邑、蒲江和金堂），30个重点小城镇，200个一般乡镇所构成的城乡一体、协调发展的城镇体系。

　　规划“点土成金”

　　“这些钱（建楼修路）从哪里来？实际上大都是土地收益，不过如果没有科学规划，我们的土地不可能这么值钱。”永宁镇党委副书记李永明说。

　　温江区永宁镇位于成都“10分钟”经济圈内。在中心城区的强辐射带动下，永宁在规划上一口气投入了3百万，确定了将古芙蓉文化作为永宁的城市内涵之后，在产业规划上，永宁分别设计和包装了芙蓉都市农业产业园、芙蓉数码城、芙蓉“中国风”民居大观园等项目。

　　永宁镇党委副书记李永明说，为了搞好规划，镇政府花费300万元聘请了深圳和新加坡的公司对永宁的生态、经济、社会、城区进行了概念性规划，由此确定了永宁未来的总体战略思想和创新经营理念。在此基础上，永宁的产业发展规划、控制性详细规划和土地利用、交通道路及其他基础设施建设的专项规划相继出炉。

　　“过去永宁的状况比较差，最根本的原因是缺钱。”而最近几年永宁镇政府先后出资修建柳永路、芙蓉家苑，财政开支更为巨大。李永明为我们算了一笔账：芙蓉家苑修建的成本大约为每平方米900元，可是农民在住进这里时只需交纳每平方米300元的费用，“芙蓉家苑光是一期就有680套房子，最小的房子也有70平方米。”这就意味着每一户农民搬进新居，政府至少都会“赔”上2万多元。

　　“这些钱从哪里来？实际上大都是土地收益，不过如果没有科学规划，我们的土地不可能这么值钱。”李永明说。

　　这还仅仅是技术细节上的“规划收益”，从更大范围来看，柳永路的修建才是永宁镇规划的得意之作。“道路竣工后永宁镇的地价将再度上涨，带动房地产业升温。”

　　地处成都远郊的西来镇与永宁镇的情况有所不同，西来镇农业人口多，没有大的工业项目。“要推进城乡一体化，我们还必须在农业和旅游业上下功夫。要把两者结合起来，规划是不容忽视的重要环节。”西来镇党委书记彭进华说。

　　邛崃市平乐镇将通过科学规划发展旅游业放在了重点位置上。最引人注目的莫过于平乐镇曾经的贫困村花楸村。在2004年顺利完成“组组通公路”之后，花楸村的一些农民开始搞起了农家乐。

　　就在当地旅游业发展的同时，镇政府请来了四川省城镇建设设计院的专家，为花楸村制作了保护性开发规划方案以及产业发展方案。前一个规划重点强调对当地文物及生态环境的保护，将整个花楸山划为文物保护区、控制发展区和停车区3大块，清代古民居集中的李家大院和徐家大院更被列为核心保护区。而产业规划方案则将旅游发展、竹源开发、贡茶采销列为花楸村的3大支柱产业。这两套详尽的规划无疑为花楸村今后的发展指明了方向。

　　链接

　　大成都规划

　　未来成都又以5个中心城区为“圆点”，呈放射状发展，形成特定的经济圈层，由此带来经济社会发展的不均衡：中心城区及卫星城区面积3681平方公里，人口580多万，城市化率超过52％，GDP约占全市的73％；远郊区面积8600多平方公里，人口540多万，城市化率仅17％，GDP仅占全市的27％左右。再以农民纯收入来看，2003年一圈层（中心城区）为4449元，超过全市平均794元（超21.7％）；二圈层（近郊区）为3720元，超过全市平均65元（超1.8％）；三圈层（远郊区）为3386元，低于全市平均269元（低7.4％）。