利益分配机制尚未理顺 利益冲突搅乱能源开发

　　中新网6月1日电最新一期《瞭望》周刊载文指出，“半盆油满盆天然气”再加上“半盆煤满盆煤层气”，鄂尔多斯盆地的丰富资源在全国性的煤电短缺面前更显得弥足珍贵，能源开发也为当地的经济发展作出了较大贡献。但由于利益分配机制未理顺，参与开发的中央企业与地方企业、政府和当地群众之间矛盾冲突不断升级，正妨碍着对这一未来重要能源接续地的有序开发。

　　能源开发区凸现多种利益冲突

　　报道指出，目前在鄂尔多斯盆地的煤、石油、天然气开发中担当主力的主要是神华集团、中国石油、中国石化等一批特大型中央企业，它们以相对低廉的价格从资源富集区输出能源产品，但依照当前的财政税收体制，对地方留利却较少，在目前能源产品市场火爆的情况下，地方认为中央企业得暴利，地方只“喝一点剩骨头汤”。晋陕内蒙古接壤的神府东胜煤田是神华集团的主力煤田，陕西榆林市、内蒙古鄂尔多斯市的地方官员介绍，目前神华集团和地方煤矿采煤相比，同样采一吨煤留给县级地方财政的实际可支配收入相差八九倍。陕西靖边县和内蒙古乌审旗境内分布有中国石油长庆油田的主产天然气田，中石油长庆油田每采一吨原油留给地方财政的可支配收入与陕北钻采公司相比，相差十多倍。

　　许多能源产区地方领导都不甘心中央企业从地方廉价地输出一次性能源产品，都希望借开发之势发展附加值更高的能源利用和深加工项目，保障地方的长远利益。如煤炭主产区希望摆放更多的电厂和高耗能工业项目，石油、天然气主产区希望能上一些大化工项目，但这些从事能源一次性开采的中央企业基本不考虑地方的规划，许多地方的长远产业发展规划多年来仍只是“一纸蓝图”。而且，由于中央企业采用高产高效矿井开采煤炭，用人很少，天然气开发企业用人更少，对地方就业和经济繁荣贡献相对较小，而地方企业却可以吸纳当地劳动力进入相关行业内，带动百姓致富。

　　资源开发区群众利益也没有得到很好的保障。目前在神华集团神东公司的许多主产矿区，随着开采力度的加大出现许多塌陷区，塌陷区地表裂陷、地下水位下降、地表建筑坍塌，群众因丧失了基本的生产生活不得不搬迁，不少群众生活十分困难，而神东公司给村民的塌陷补偿吨煤仅两毛钱。

　　报道称，一些地方官员用“面和心不和”来形容地方政府与中央企业的关系。乌审旗境内蕴藏有丰富的天然气，中石油长庆油田和中石化在这里从事开采作业，但当地发展工业却没有用气指标。用“仇视”来形容煤炭塌陷区的一些群众对大企业的态度毫不过分。在神东公司开采较早的陕西省神木县大柳塔镇和中鸡镇，地表土地支离破碎。中鸡镇訾家村66岁的訾德忠老人唠叨：“后悔了，这地方不如不开矿，现在是地不能种，水吃不上，人还得往外搬。”訾家村21户人家已经搬迁下来7户，没有搬下来的人家地也全种不成了，由于搬迁标准低，訾德忠只好用塌掉的老屋上的椽檩在搬迁点盖房子。“新建的楼房又贵，种地又远，还不能养家畜，断了财路，真不知他们怎么活。我们这辈人好说，再过十几二十年煤挖完了，子孙后代怎么个活法，不敢想。”开发区社会不稳定因素开始进入爆发期。陕西神木县、山西保德县频繁出现围堵企业生产的事件，陕西塌陷区不少群众因补偿问题去年多次进京上访。

　　中央企业和地方企业还互相指责资源浪费。大企业认为地方企业现代化程度低、没有综采设备、资源浪费严重。而地方官员和企业负责人则持这种观点：盲目追求现代化、大型化、综合开采，同样造成资源浪费。开煤田好比切豆腐，如果豆腐是不规则形状的，只切方方正正最大的一块就像是只开一个采煤工作面的现代化综采，而比依照形状切成三五块，布置多个工作面，前者扔掉的豆腐自然更多。他们认为中央企业的回采率也并不高，存在吃肥丢瘦现象。

　　矛盾焦点在资源争夺

　　中央企业的一些负责人抱怨“再大的企业都是耗子，再小的政府也是猫”，言外之意是地方政府不仅支持不够，甚至有刁难之时。这种“刁难”最集中的体现在资源争夺上，由于利益悬殊甚远，地方政府更希望地方企业开采。

　　神东公司一位负责人介绍，按照年产1亿吨的生产能力计算，目前拥有的可采资源不够采30年。为解决后备资源不足的问题，2004年从登记、审批到批准要过地方政府这一关非常困难。在资源问题上，这位负责人抱怨地方的关很难过，中央部门很难约束各省区的行为。

　　而地方企业则抱怨中央部委权力太大，地方政府在资源处置上无所作为。鄂尔多斯一位煤炭企业负责人说：“神华集团一向上告状，晋陕蒙就得停止办矿，所有资源都是他们的就对了。不是内蒙古的企业不会采煤，而是他们想全要，在资源争夺上大企业和地方企业愈演愈烈，民族地区连资源利用的权利也没有，说不过去。”

　　由于利益分配失衡，导致当前畸形的开发态势。2003年下半年，晋陕蒙出现一股掠夺资源热，一些地方以割让资源为条件饥不择食地引进能源开发和利用项目，但这些投资者缺乏技术和实力，为今后开发埋下了重大安全隐患。更有甚者就是个人通过各种手段从政府那里买下一块资源，以备日后倒卖资源，这种炒卖资源的行为不仅寄生着腐败，更重要的是扰乱了正常的开发秩序。在能源市场火爆的情况下，一些大矿、中央大企业包括石油、天然气开采企业也出现“吃肥丢瘦”或“只吃肥不吃瘦”的急功近利现象。

　　还有一个突出矛盾反映在能源深加工的产业发展上。目前除神华集团煤转油项目尚在初始建设阶段外，尚无形成规模的深加工企业布局。由于开发之初国家忽视了在资源富集区摆放深加工项目，导致西部就地转化资源能力极低，获益甚微。为获取尽可能多的开发利益，许多地方争相引进高耗能企业，其准入门槛极低，造成了巨大的能源浪费和环境污染。

　　多措并举促进资源富集区可持续发展

　　如何构建中央企业、地方和群众和谐发展的关系，促进资源富集区在能源开发中走上可持续发展之路？许多干部、群众和中央企业负责人建议，国家应协调好能源开发中各方面的利益关系，调节现有财政税收体制理顺利益关系，从地方长远利益考虑，以项目和产业发展带动地方发展，使地方干部和群众不再有“资源枯竭时怎么办”的后顾之忧。

　　鄂尔多斯市市政府一位负责人说：“如果支持大企业和支持小企业一样时，既可以获得相同的利益，又可以避免资源浪费和环境污染，那么地方政府何乐而不为去支持大企业，所以应从政策机制上理顺利益关系，合理分配中央企业和地方的利益。”一些中央企业的负责人也认为，中央企业很大一块利益是国家的，对地方照顾少，这种利益关系处理得不是太好。“在同等条件下，地方会给地方企业更多支持，这一点我们理解，所以今后还要考虑下一步发展和地方联合的事情。”神东公司一位负责人说。他们建议应采取以下对策来理顺利益关系：

　　调整现有财政税收政策，照顾能源输出地的利益。把资源开发企业的税收改为属地征收，合理划分中央与地方的分配比例，由地方税务部门征收后上解；建立能源输出补偿机制，只要煤炭外运或输出石油、天然气，就应给能源输出地一定的补偿；合理规划、布局大型煤炭基地生产布局，开发过程中应严格控制资源浪费行为，确保国家大企业和地方企业集团优先开发，在煤炭中心区大企业或地方骨干企业来开采，边角料地区可合理布局地方企业，提高回采率；国有大中型企业要在有条件的情况下，尽量吸纳当地劳动力就业，解决当地政府的就业压力；合理补偿资源开发区的群众利益，安排好塌陷区群众生产、生活；确定合理的生态补偿机制。国家在规划和建设开发区时，应将地质灾害防治和生态环境治理所发生的各项费用列入项目预算，当前应确定合理的吨煤生态和地质灾害补偿标准提高采煤补偿标准，加大开发区生态建设与环境保护力度。

　　除此而外，有识之士呼吁，要靠产业转移来确保资源输出区的长远发展。

　　在西部能源开发中，改变目前简单地一次性输出能源的开发模式，国家应在西部建设一些能源深加工等工业项目上，缩短西部新型工业化进程。这是资源输出区干部群众最迫切的愿望，也是调动他们积极性的最主要途径。通过产业西移，可以从根本上加速地方经济快速发展，使开发区群众走上富裕道路。

　　据了解，内蒙古自治区提出了以煤液化、天然气化工为主建设国家重要化工基地，陕西省也提出煤向电力转化、煤电向载能工业品转化、煤油气盐向化工产品转化的战略。“与输出煤炭相比，煤转电的效益可增加5倍，煤转化工的效益可增加10倍多，煤转石油的效益可增加20倍。”不少地方干部热情高涨地谈到这些数据，他们希望国家从以下方面扶持地方工业发展：

　　在煤炭和水资源富集区，广泛建立大型坑口热电联产项目，加大就地转化的力度，缓解运力紧张的局面，这也是实现“西电东送”的最优选择。鄂尔多斯市市政府一位负责人说，我国发电厂大多远离煤矿，荒凉偏远的地方是煤炭产地，电厂摆布在城市或沿海附近，这是计划经济时的不计发电成本的政策形成的格局，造成今天煤电运紧张与这种不合理的布局有关系。鄂尔多斯市有煤、有水，但过去没有布局大的电厂，现在产1亿吨煤炭，地方消化能力只有1000万吨。由于这里发电成本低，不少有实力的电力公司都想来这里投资建电厂，但立项、审批很困难。在当前的煤电油运紧张的形势下，国家应在煤炭主产区多合理布局一些电厂。

　　实施以煤气化为基础的多联产技术，加速煤炭资源综合开发利用，在主产区大力发展新型煤化工产业，开发煤炭气化、焦化、液化技术。鄂尔多斯市一位负责人说：“说地方和中央企业争资源不确切，类似这样的煤炭深加工大项目我们会竭尽所能来支持。”采访中记者了解到，目前各主产省区都在研究、考察、争取这种煤炭深加工项目。

　　在石油、天然气主产区合理布局深加工化学工业项目，支持地方建设大型化工基地的积极性，延长化工产业链很有必要。(杨宁 殷耀 刘军)