政府禁令为何成“耳旁风”

　　近期，本报以“常州‘大润发’违规促销调查”、“常州乐购超市也在大打‘油主意’”等为题，连续报道了常州大润发超市，乐购超市武进店、公园店，永乐家电商场，农工商超市等商家，违反国家有关法规，进行粮油促销或利用粮油进行促销的事件。

　　令本报读者关注的是，常州市有关部门曾经就此现象发出“警示函”，警示商家如若从事粮油促销的违法活动，将受法律惩处。然而，本报热线至今仍不断接到读者反映：江南时报曝光过的一些商家，依然在进行粮油促销活动。本报也了解到，上述商家至今未受到有关部门的任何查处。

　　常州市的部分商家为何把“政府禁令”当做“耳旁风”？是有法不依、执法不严，还是行政不作为？本报记者就此展开了调查。

　　A　查处粮油违规难在何处？

　　2004年4月10日，国家发展和改革委员会、国家粮食局联合下发了《关于禁止粮食、食用植物油促销活动的紧急通知》。今年4月21日，常州市物价局又向粮油经营市场、粮油专业经销商、大型商场、大型超市、通讯行业、各大药业连锁店等六类经营主体发出警示函，一再强调，粮油经营者不得开展或变相开展以粮食、食用植物油为内容的优惠促销活动，在店堂内外不得做粮油促销活动的各种宣传，其他经营者在开展降价促销活动时，不得将粮食、食用植物油作为馈赠商品。经营者不得通过报刊、电视广告、街道横幅或店堂内外对有价格内容的粮食、食用植物油进行销售宣传；不得利用购物指南、商品宣传册等进行粮油销售宣传；不得标示市场最低价、出厂价、批发价、亏本价、特价等。

　　5月19日，本报以“常州‘大润发’违规促销调查”为题，披露常州大润发超市违法进行搭赠粮油促销活动；5月23日，本报又以“常州乐购超市也在大打‘油主意’”为题，披露常州乐购超市武进店、公园店，从事粮油促销的违法活动；5月26日，本报再次披露常州永乐家电商场利用粮油进行违法促销、常州农工商超市进行粮油促销违法活动的事件。

　　然而这两天，本报热线却依然接到读者电话反映，常州的一些商家仍在进行粮油促销活动，至今未受到有关部门的查处。

　　记者经调查确认部分商家仍在违法进行粮油促销活动之后，当即与发布《禁止粮食、植物油促销活动》警示函的常州市物价局进行了联系。该局有关负责人表示，物价部门并不是不管商家的违法行为，只是针对流通领域经济秩序的执法，需要好几个部门联合进行，物价局并非主要部门，它仅仅对商品是否明码标价行使执法权。

　　当记者提到该局4月21日发布的《警示函》时，该负责人表示，《警示函》仅仅是对商家做个提醒，提醒的目标主要也是在商品是否明码标价方面。

　　值得一提的是，常州市物价局的这份《警示函》明确提到“经营者在经营中要认真学习有关价格法律法规，严格按照国家发改委、国家粮食局《关于禁止粮食、食用植物油促销活动的紧急通知》的要求，遵循公开、公平、诚实信用的原则，自觉遵纪守法，规范自身的价格行为”；“经营者不得通过报刊、电视广告、街道横幅或店堂内外有价格内容的粮食、食用植物油进行销售宣传；不得利用购物指南、商品宣传册等进行粮油销售宣传”；“经营者在粮油销售中应依法做到质价相符，不以次充好、以假充真，不得采取有奖销售、限量销售、限时销售、价外馈赠等方式低价倾销扰乱市场价格秩序，干扰其他经营者经营”；经营者在销售粮食、食用植物油时应当依法明码标价，必须使用物价部门监制的标价签、价目表（牌、单）。不得使用低价、优惠价、会员价等降价标价签来吸引消费者购买。”

　　常州物价局负责人的说法让记者一头雾水，《警示函》明明针对粮油促销行为，而且还提到了这些行为应当受到法律惩处的内容“以粮食、食用植物油开展或变相开展降价促销活动以及以粮食、食用植物油为馈赠商品的，依据《江苏省价格监督检查办法》第十七条第九项和第十八条第四款规定，给予3万元以下罚款的行政处罚；以低于成本的价格倾销，扰乱正常市场价格秩序的，处以2万元以上20万元以下的罚款”等。那么，又何来这位负责人“仅仅是提醒”，“只对是否明码标价行使执法权”之说呢？

　　行政执法部门一位不愿透露姓名的人士告诉记者，有关部门之所以用各种借口推诿，不对上述商家的违法活动进行查处，有这些部门的难处。

　　B　优化经济环境就可以犯规？

　　一些行政执法部门所言的“难处”，直指当地政府出台的相关文件。

　　记者了解到，常州市曾经出台一项规定，将每月的1至25日定为企业宁静生产（经营）日，除涉嫌经济犯罪、职务犯罪、案件调查以及安全监督等专项检查外，该市要求行政机关在此期间一律不准到企业进行检查活动。其目的是为了“着力减轻企业负担，优化常州的发展环境”。

　　除了“宁静生产日”的规定之外，常州市还曾下发过一份文件，规定“行政机关对企业实施财政、税收、物价等大规模的检查活动，原则上必须控制在每年1次”。

　　记者在这份由常州市人民政府发布的《市政府关于严格控制各类行政检查切实减轻企业负担的规定》（［2000］92号）文件中看到这样一些条款：行政机关对企业实施财政、税收、物价等大规模的检查活动，原则上必须控制在每年1次，确有需要增加次数的，应按规定报本级政府事先审批或者事先向本级人民政府通报；行政机关应当在对企业实施行政检查工作前10个工作日，将实施检查工作的有关文件、依据以及检查有关资料连同申请报告报送本级人民政府，本级人民政府应当立即受理并在5个工作日内作出审批与否的决定；行政机关应当制定年度行政检查计划，并以适当的形式事先告之企业；行政机关应当在对某一企业实施行政检查前3日，明确告之该企业，但涉及对违法案件的查处或国家秘密的除外。

　　一位行政执法部门的人士对记者说，由于政府的文件设定了很多“框框”，使得行政执法“缩手缩脚”，因为怕麻烦或是怕触到“高压线”，行政执法部门由此多一事不如少一事。“有时，我们受到的压力实在太大。”在采访中，一些行政执法部门的人士对记者叹苦，造成执法难的原因主要来自于地方政府的干预。

　　有人抱怨，现行“分级负责”制下的行政执法部门实则受双重领导，既是本级政府的组成部门，又在业务上受上级政府对应部门的领导。“端人的碗，看人的脸”，既然人、财、物均依赖于地方，还有什么理由不服从于地方经济建设的大局呢？

　　“如果实行垂直管理的话，我们的执法力度就会提高。”有关人士对记者如是说。物价部门一位负责人坦言，实行“垂直管理我举双手赞成”。在这位负责人看来，垂直管理最大的好处在于能够有效地使基层执法部门在人、财、物上摆脱对地方的依赖，从而使行政执法能够纳入到正常的轨道中来。当需要对地方说“不”时，执法部门可以毫无顾忌地说“不”———这时，决定行政执法尺度的才不会是地方党政领导的脸色，而是行政执法部门依据法律规定的自由表达。

　　对此，常州市一位不愿透露姓名的人大代表认为，企业面对来自政府行政部门名目繁多的检查活动已经不堪重负，不仅干扰了企业生产经营的正常进行，也使得政府行政部门管理者形象严重受损，“培育”出了腐败来。为减轻企业负担，政府硬行出台规定，要求政府机关不得在规定的时间内打搅企业的生产经营，是无可厚非的。有关部门之所以在执法时借口“政府干预”而变得“缩手缩脚”，是对政府文件的一种误解。没有任何一份政府文件说，执法部门在发现违法行为的时候不得去查处，显然这是有些部门教条地看待政府文件导致的结果。

　　这位人大代表说，明明违法行为就在眼皮底下，而且经过媒体曝光已经大白于天下，行政执法部门却借口“框框太多”保持缄默，这应该说是有关部门的行政不作为了。

　　C　行政不作为比滥用权力更恶劣

　　一些行政法学专家在接受记者采访时也表示，常州市有关部门对部分商家粮油促销等不法行为保持宽容，并且在证据确凿的情况下，依然不予查处，纵容这些不法行为存在，属于典型的行政不作为，这跟中央提出的依法治国、依法行政的思想是相违背的。

　　国家行政学院行政管理部副主任刘熙瑞教授指出，政府不作为可理解为政府该作为而不作为，也可称为玩忽职守，不但损害了党和国家在人民心目中的形象和地位，同时也严重损害了人民的利益，阻碍了国家和社会发展。

　　去年震惊全国的阜阳劣质奶粉坑害儿童事件，查处直接源于国务院总理温家宝的批示，动力在于高层的“高度重视”？而且中央政府直接派人赴当地参与调查和处理，而不是直接管辖的地方当局对违法事件的主动查处。曾有学者撰文指出，毒奶粉害人不是突发事件，也不是躲在阴暗角落里做下的案子，乃是从容为之堂皇为之的，试问：那些负有属地管辖和属人管辖责任的“有关部门”为什么都无所作为？那些对这些“有关部门”负有监察、监督之责的其他“相关部门”，还有他们共同的直属上级领导，还有他们各自的直接上级部门，为什么在国务院有所作为之前，他们全都无所作为？

　　2003年，黄河在内蒙古乌特拉前旗大河湾段决口，6000多人受灾，数千间房屋倒塌，而此前村民和护堤员曾多次向防汛领导反映险情，却未获理睬；重庆綦江彩虹桥倒塌之前，群众三番五次给有关部门写信示警，却徒唤奈何。除了这些人命关天的大事，诸如公安局接报不出警，劳动局不理睬农民工投诉，工商局一张执照办大半年，土地局眼睁睁看着市长乱批耕地，寄到反贪局的检举信如泥牛入海，上访申告被推来挡去，在行政诉讼中胜了诉的原告拿着判决书却无从执行……这些“小事”，我们几乎每天都能从电视、报纸和网络中看到。

　　对此，刘熙瑞教授说，政府部门渎职、失职等不作为行为，比滥用权力给国家和社会造成的损害更严重，给人民所造成的损失，轻者是财产和人身安全受到损害，重者是生命危险。

　　D　江苏开始向“行政不作为”问责

　　今年3月，昆明市民于立写信给市长王文涛，反映自己打电话向昆明市城市建设管理监察总队投诉噪音扰民问题，竟遭到接听电话人员的辱骂。云南省委常委、昆明市委书记杨崇勇严肃指出：作风无小事，高度重视和认真解决市民关心的问题是党政机关的重要职责。市长王文涛也拍案而起：此类有损政府形象、有辱公务员形象的行为，必须严惩！结果是监察总队主要领导被问责：总队长周厚金、政委雷便富诫勉谈话，总队长周厚金停职检查，办公室主任杨波免去职务。于立的这封来信，成为引发昆明市一场“问责风暴”的导火索。随后，全国首个专门针对公务员行政不作为制定的问责办法《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法（试行）》正式出台，将15种行为列入行政不作为“黑名单”，当事者将受到包括诫勉谈话、责令整改、责令作出书面检查、通报批评、调整工作岗位或停职、当年年终考核不评定等级或定为不称职直至被免职、辞退等各种形式的问责。

　　行政机关及公务员的行政不作为，已经严重影响了党和政府的形象，也严重损害了人民群众的利益，向行政不作为“宣战”的序幕正在拉开。

　　今年4月30日，江苏省为规范行政效能投诉处理工作，促进提高行政效能，切实改进机关作风，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》和《国家公务员暂行条例》等有关法律法规规定，结合本省实际，制定了《江苏省行政效能投诉中心投诉处理暂行办法》，并公布全省各市行政效能投诉中心的联系方式。

　　据悉，投诉中心受理投诉人对被投诉人违法设立或实施行政许可；对符合法律、法规、规章和政策规定的事项应当受理而不受理或在受理后未在规定时间内办结；不认真履行岗位职责，对工作推诿，敷衍塞责，效率低下，延误工作或造成损失；不履行公开承诺，或违反政务公开规定，不履行公开和告知义务；假公济私，故意庇护不正当竞争；违反规定，乱收费、乱罚款、乱摊派；违反规定，强行指定购买商品或服务；执行公务时作风生硬，态度蛮横，行为粗暴，甚至故意刁难；对群众的正当要求和合理意见置之不理；其他不履行或不正确履行职责的行为的投诉。

　　行政效能投诉处理结果，将在适当范围内公开，接受社会监督，并作为行政机关及具有行政管理职能的事业单位行政效能评估和工作人员年度考核、奖惩的重要依据。

　　在昨日江苏省委召开的省委常委会参加保持共产党员先进性教育活动整改工作情况通报会上，省委书记李源潮说：“先进性教育活动能不能取得实效，真正成为群众满意工程，归根到底要看整改的效果。”李源潮指出，各级行政机关、国家公务员在工作中必须提高工作效能，注重工作效果，转变工作作风。他强调，“江苏要以实实在在的整改成效取信于民。”

　　高层的声音可谓江苏对“行政效能低、行政不作为”开刀的最强音。

　　《江南时报》 (2005年06月06日 第十四版)