政府经济职能转变与和谐社会构建

　　经济增长与社会发展的协调关系是整个社会和谐发展的高级阶段。一般来说，经济的可持续增长能够促进社会的和谐发展，两者呈现正相关关系。政府适当的经济干预和市场机制的良性运转又是经济发展的重要手段，两者相辅相成、缺一不可。可见，政府经济职能的正确定位是经济可持续增长的关键环节，同时也是一个社会和谐发展的根本前提。

　　一、经济增长与社会发展的和谐关系

　　经济增长就是社会财富的增加以及生产能力的提高。社会发展是一个动态发展过程，它主要包括社会福利、社会组织、产品生产、自然环境等方面的协调发展和全面进步。应该说，两者有着极其紧密的联系。首先，经济增长与社会发展是整个社会不可缺少的两根支柱，缺少哪一个方面都会使社会不能和谐发展，所以我们要坚持走两手都要抓、两手都要硬的战略道路。其次，经济增长与社会发展具有可协调性。适度、合理的经济增长往往会带动社会的良性发展，而社会的全面兴旺又会反作用于经济增长，为其提供一个良好的发展环境。再次，经济增长也会阻碍社会发展。一是经济增长主要注重效率的提高，而忽视公平的实现。比如目前中国贫富差距、城乡二元结构等问题都是经济过快增长带来的负面效应；二是经济增长注重人类效用的满足，而忽视环境等自然资源的保护。比如一些地区政府官员以环境污染为代价换来GDP总量的增加。

　　二、政府经济干预与市场功能发挥的和谐关系

　　目前来说，政府经济干预与市场功能发挥是实现经济增长与推进社会发展的两种重要手段。这一点已经在世界上任何国家或地区的实践中得到证实。现在关键的问题是在经济领域政府应与市场保持一种什么样的关系才能真正促进经济增长和社会发展，也就是说政府应在什么领域干预，干预到什么程度。我们认为，政府与市场应该“各就各位”，在和谐社会的构建中充分发挥政府与市场的双向互动作用。

　　首先，市场是政府的“信息反馈者”。市场先于政府而存在，是创建有效政府的基础前提，是政府作为的“信号反馈者”。因此，政府就应该适应它的“自然秩序”，并从它的发展过程中寻找自己的位置。第一，政府的管理体制应该根据市场形态的变化而调整。第二，市场扩展到哪里，政府的职能范围就应该“跟”到哪里，因为在市场能够作为的地方也存在不公平，这时就需要政府在局部解决不公平问题。

　　其次，政府是市场机制的“补充者”。凡是市场不愿做、不能做以及做不好的领域都是政府应该去做或者与市场合作的领域，也就是说政府充当市场机制的“补充者”，就是在市场失灵的领域要有政府作为的“影子”。从经济性角度来说，政府的经济补充角色取决于市场机制失灵后的需求。比如在对待农产品销售上，政府自身不能再像以往那样干预农产品价格，造成农民剩余大量流失，而应该在政策、体制上为农产品拓展销售渠道和创建销售市场。

　　三、大连政府经济职能转变的三个着力点

　　大连和谐社会建设需要大连经济振兴的推动，而经济的振兴与发展又需要大连政府在经济领域的正确引导。这样，政府经济职能正确定位就成为和谐社会构建的焦点。对于如何界定政府经济职能，我们提出三个着力点：

　　（一）缺位的地方要弥补

　　首先，中低收入阶层的经济住房问题。自20世纪90年代以来，大连房地产行业尤其是住宅业发生了翻天覆地的变化，现在住房的功效集消费、投资和经济增长为一体。尽管如此，这个行业政府管理机构的结构、体制和目标却基本没有变化。政府相关部门很重视房地产业的经济属性，但其作为个人资产和居住保障等社会稳定作用却被忽视。目前经济适用房缺少是大连房价快速增长的主导因素之一，而经济适用房的缺少主要是政府相关部门对土地高效收益带来经济增长的片面认识所导致。所以我们应从经济和社会两个角度发展房地产行业。政府在其中起到一个均衡作用，既要考虑到经济效益，又要重视社会群体的福利。

　　其次，高度重视国有资产流失问题。目前或在不久的将来大连国有资产流失问题不容忽视。尽管大连有自己的国有资产监督管理委员会，但监管的触角并未伸及国有企业的资产流失等深层次的问题。这导致大连国有资产有一定程度的流失，国有企业职工的权益没能得到很好的维护。所以政府在明确国有资产战略布局的基础上，应坚持以下三点原则。在涉及到国家安全的核心领域以及百姓切身利益的公共服务领域，要继续坚持国有独资形式；在涉及到国民经济支柱和命脉的重要领域，要坚持国有控股的方式；在所有其他领域，国有资本、民营资本、外商资本要“一视同仁”。

　　再次，提高大连人民“非工资性”收入。我们知道，工资性收入是大连居民养家糊口的经济来源。从社会整体发展的角度来说，想方设法增加大连居民“非工资性”收入是一个关乎大连这座城市是否有持续发展力的重要一面。我们建议在严格控制大连人口增长速度的前提下，增加大连人民的“非工资性”收入来促进经济增长和社会发展。当然，收入分配体制是实现这一传导过程的制度保障，所以政府必须要对其进一步完善。

　　（二）越位的地方要退出

　　首先，对于国有企业改革，政府应“有进有退”。政府与国有企业的关系在理论与实践上已经基本解决。我们反对政府对于国有企业具体事务的干预，不过我们赞成大连政府在国有企业与非国有企业的交往、交流和交易中去作为，或者说“撮合”。我们知道，大连的国有企业比重过大，“大而全”、“小而全”等问题在大连地区仍未完全解决。国有企业“外包”体制基本建立起来，但“承包”体系建立迟缓，主要是因为大连各类民营企业和外资企业还处于成长阶段，配套企业数目少、规模小，所以其发展还需要政府的“孵化”。基于此，政府在国有企业与民营企业、外商企业的合资、合作等方面应积极作为，既改革国有企业，盘活国有资产，又推动非国有经济的发展，可谓一举两得。

　　其次，大力扶持各种中介组织成长，政府学会放权。按照中央政府机构改革的要求，大连自2003年开始了新一轮政府机构改革运动。这一次改革是很成功的，但是在政府放权的同时，中介组织建设不力。中介组织部分性承接了政府原来的经济权利，必然在很多方面按照政府的意志行事。这样，政府机构改革中的放权运动就成了一种形式。所以政府应继续推进政府放权运动，大力培育各种营利性和非营利性中介组织，学会放权。

　　再次，科学推进城市化，保护农民土地利益。大连城市化水平在辽宁省相对较高，但这种城市化往往是政府主导型城市化，属于强制性。如果农民失去土地而又不能在城市中找到适合的工作，就违背了城市化推进的本质规律。实际上，城市化不仅仅是人口转移或人口集中，其最本质的问题是要解决农民问题。农民的问题主要就是土地被政府或政府委托的开发商“圈占”后如何进行补偿的问题，这直接关系到大连失地农民的切身利益。这就需要我们科学推进城市化，建立完善的农村土地补偿标准，避免出现农民种粮无地、上岗无位和就业无门的“三无”现象。

　　（三）错位的地方要纠正

　　首先，经济的发展不应以牺牲环境为代价。今日的大连社会已经朝着多元社会方向发展，经济多元化，社会多元化，文化多元化。在这种多样化大背景下，政府的发展战略就不应该继续仅仅以经济建设为中心，因为经济建设为中心的发展战略毕竟包括不了目前社会发展的全部内涵。也许“以可持续发展为中心”更符合大连社会面临的实际情况。只要我们有了一个发展战略口号，与此相对应的各种政策和制度将是可持续性的，政府官员的作为也将是可持续性的，经济增长将是可持续性的，我们的社会也将是可持续性的。

　　其次，选择最佳时期实施价格管制。农业、农村和农民问题是中央一号文件高度重视的“三农”问题。“三农”问题是一个综合性问题，政府往往使用价格管制等经济手段来调控农产品价格，但往往“错位”。在农产品原材料购买和农产品销售方面，政府在履行价格管制职能方面不够明确。比如每年春季，尿素、化肥、塑料等农用材料价格上涨，政府的干预不足。每年秋季的农产品销售上，政府往往干预农产品市场，人为地压低价格，造成农民剩余大量流失。这种现象就是政府经济职能错位的表现。我们提倡政府正确使用价格管制这一经济工具，选择好使用的时机。在关系到农民切身利益的农用材料涨价的时候，政府应积极干预，通过财政补贴、最高限价等措施保护农民切身利益。在农产品销售方面应放松价格管制，还价格一个真实的“面目”，在政策、体制上为农产品拓展销售渠道和创建销售市场。

　　英国保守党领袖撒切尔夫人曾说过，“世界上永远不变的是变革”。大连和谐社会这一战略构想自提出以来就是一个永恒不变的主题，但政府经济职能转变将是一个永远持续下去的变革。在这个变革过程中，希望大连市各级政府以一种有限、有效、民主和法制的姿态展现在百姓面前，为和谐社会的建设贡献力量。（作者系东北财经大学公共管理学院院长、教授、博士生导师；东北财经大学硕士研究生）